Chương VI: QUY HOẠCH MÔI TRƯỜNG, PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG

Chương VI



QUY HO¹CH M¤I TR¦êNG, PH¸T TRIÓN BÒN V÷NG

I. QUY HOẠCH MÔI TRƯỜNG

1. Khái niệm

Quy hoạch môi trường là lĩnh vực khoa học của nhiều chuyên

ngành. Quy hoạch môi trường là quá trình sử dụng có hệ thống các

kiến thức khoa học để xây dựng các chính sách và biện pháp trong

sử dụng hợp lí tài nguyên và bảo vệ môi trường nhằm định hướng

các hoạt động phát triển trong khu vực, đảm bảo cho mục tiêu phát

triển bền vững.

Trong công tác quản lí Nhà nước nhằm bảo vệ môi trường,

Nhà nước thường sử dụng phối hợp nhiều công cụ khác nhau: các

công cụ luật pháp – chính sách, kinh tế, kế hoạch hoá, đánh giá tác

động môi trường, giám sát môi trường, v.v. Quy hoạch môi trường

(QHMT) là một trong các công cụ then chốt trong công tác kế

hoạch hoá hoạt động bảo vệ và quản lí môi trường. Tuy nhiên khái

niệm QHMT thường được hiểu và diễn đạt theo nhiều cách khác

nhau, không có một định nghĩa thống nhất về quy hoạch môi

trường. Dưới đây là một số cách trình bày và diễn đạt khác nhau về

quy hoạch môi trường:

- Theo Robert Everitt và Kimberly Pawley (2001) thì ở châu

Âu thuật ngữ QHMT thường áp dụng cho quá trình quy hoạch sử

dụng đất của khu vực hay của địa phương. Ví dụ, ở Hà Lan việc

quy hoạch môi trường là cầu nối quy hoạch không gian với việc lập

chính sách môi trường. Ngược lại ở Bắc Mỹ, cụm từ này được dùng

để chỉ một phương pháp quy hoạch tổng hợp và cùng tham gia, nó

kết hợp nhiều vấn đề và nhiều bên có liên quan hơn.



218



SINH THÁI HỌC MÔI TRƯỜNG



- John Edington (1979) cho rằng “Quy hoạch môi trường là sự

cố gắng làm cân bằng và hài hoà các hoạt động phát triển mà con

người vì lợi ích của mình áp đặt một cách quá mức lên môi trường

tự nhiên”.

- QHMT là “tổng của các biện pháp môi trường công cộng mà

cấp có thẩm quyền về môi trường có thể sử dụng” (Faludi, 1987).

- QHMT là “quá trình sử dụng một cách hệ thống các kiến thức

để thông báo cho quá trình ra quyết định về tương lai của môi

trường” (Greg Lindsey, 1997).

- Theo Toner, QHMT là “ứng dụng các kiến thức về khoa học

tự nhiên và sức khoẻ trong các quyết định về sử dụng đất ”(Greg

Lindsay, 1997).

Từ các định nghĩa trên, QHMT có thể được hiểu “là quá trình

nghiên cứu, đề xuất và lựa chọn phương án sử dụng hợp lí, bảo vệ,

cải thiện và phát triển một trong những môi trường thành phần hay

những tài nguyên của môi trường nhằm tăng cường một cách tối ưu

năng lực, chất lượng của nó để đạt được các mục tiêu môi trường

xác định.

Đối với nhiều nhà khoa học về môi trường của Việt Nam như

Vũ Quyết Thắng, Lưu Đức Hải, Nguyễn Thế Thôn: “Quy hoạch

môi trường được hiểu là quá trình nghiên cứu, hoạch định, quy

định, sắp xếp, sử dụng các đối tượng theo không gian lãnh thổ hoặc

theo không gian vật thể môi trường để đề xuất và lựa chọn phương

án sử dụng, bảo vệ, cải thiện và phát triển môi trường nhằm đạt

được các mục tiêu về tương lai của môi trường theo các định

hướng, mục tiêu và thời gian của chiến lược, kế hoạch, phù hợp với

trình độ phát triển nhất định, nhằm tăng cường một cách tối ưu

năng lực và chất lượng của môi trường".

Như vậy, có 3 yếu tố cần phải xét tới trong quá trình quy hoạch

môi trường của một khu vực: điều kiện tự nhiên của khu vực; chức

năng kinh tế – văn hoá - xã hội dự kiến của khu vực; vị trí và xu

hướng phát triển của khu vực trong tương lai.



Chương VI. Quy hoạch môi trường, phát triển bền vững



219



2. Mục đích và nội dung của quy hoạch môi trường

2.1. Mục đích của quy hoạch môi trường

Điều hoà sự phát triển của ba hệ thống môi trường - kinh tế xã hội đang tồn tại và phát triển trong khu vực. Nội dung điều hòa

của quy hoạch môi trường là bảo đảm một cách chắc chắn sự phát

triển kinh tế - xã hội không vượt quá khả năng chịu đựng của môi

trường tự nhiên và bảo đảm sự phát triển của kinh tế - xã hội phù

hợp với sự phát triển của hệ thống tự nhiên.

QHMT là việc tổ chức không gian lãnh thổ và sử dụng các

thành phần môi trường phù hợp với chức năng môi trường và điều

kiện tự nhiên khu vực.

Tư tưởng chỉ đạo của QHMT là các quan điểm và giải pháp

phát triển bền vững. Tư tưởng này bao gồm những điểm cơ bản

sau: cải thiện chất lượng cuộc sống của loài người; phát triển kinh

tế – xã hội phải dựa trên việc bảo vệ tài nguyên và môi trường; khai

thác, sử dụng hợp lí và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên là phương

pháp thực hiện phát triển bền vững; phát triển kinh tế – xã hội trong

khả năng chịu tải có giới hạn của hệ sinh thái khu vực và môi

trường Trái đất; phát triển bền vững nền kinh tế – xã hội vì lợi ích

của thế hệ hiện tại và tương lai.

2.2. Nội dung của quy hoạch môi trường

Nội dung của QHMT là xác định hoặc quy định phạm vi lãnh

thổ cho các hệ sinh thái và các thành phần chức năng khác của môi

trường sống như: khu vực cung cấp nguồn nước, khu vực điều hoà

khí hậu, khu vực dành cho các hoạt động sản xuất kinh tế, khu vực

nghỉ ngơi, vui chơi, giải trí. Để thực hiện được các nội dung quy

hoạch trên, cần phải nghiên cứu và có giải pháp cho các vấn đề:

- Đảm bảo cân bằng vật chất, cân bằng năng lượng và cân bằng

sinh thái cho toàn bộ khu vực dự kiến. Đảm bảo sự chuyển hoá cân

bằng vật chất theo chu trình sinh địa hoá, không vượt quá khả năng

nền của hệ sinh thái khu vực.



SINH THÁI HỌC MÔI TRƯỜNG



220



- Phân định các vùng chức năng hoạt động khác nhau nhằm

tránh các ảnh hưởng tiêu cực của hoạt động phát triển tới chất

lượng các thành phần môi trường.

- Xác định và đảm bảo các chỉ tiêu chủ yếu về môi trường cho

quy hoạch như: lượng nước sạch/đầu người, lượng cây xanh/đầu

người, diện tích đất đai, diện tích nhà ở của dân cư, diện tích đất và

không gian đất dành cho các hoạt động khác: giao thông, khu vui

chơi, khu xử lí chất thải.

- QHMT sẽ cụ thể hoá các chính sách, chiến lược về bảo vệ

môi trường và là cơ sở để xây dựng chương trình/kế hoạch hành

động môi trường cụ thể.

- QHMT phải đảm bảo 4 chức năng của môi trường: môi

trường sản xuất, môi trường bảo vệ, môi trường phụ trợ và nơi cư

trú của con người (hình 6.1).

Môi trường sản xuất



Môi trường bảo vệ



Môi trường phụ trợ



Nơi cư trú

Hình 6.1. Các chức năng của môi trường



3. Cơ sở pháp lí

Chúng ta biết rằng, quy hoạch là công cụ hỗ trợ và hoạt động

luôn luôn gắn liền với quá trình ra quyết định. Nó đòi hỏi cũng như

bắt buộc phải đưa ra các đề xuất tuân theo các quy định của pháp

luật. Có thể nói các căn cứ pháp lí trong quy hoạch môi trường liên

quan đến hầu hết các văn bản pháp luật.

Ở Việt Nam, văn bản quan trọng hàng đầu liên quan đến

QHMT là Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 được Quốc hội nước



Chương VI. Quy hoạch môi trường, phát triển bền vững



221



Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kì họp thứ 8 thông

qua ngày 29 tháng 11 năm 2005; được Chủ tịch nước kí Lệnh công

bố số 29/2005/L/CTN ngày 12 tháng 12 năm 2005. Một số điều

khoản có liên quan đến quy hoạch gắn với BVMT trong Luật Bảo

vệ môi trường 2005 bao gồm: Khoản 2, điều 28 quy định “Quy

hoạch sử dụng tài nguyên thiên nhiên phải gắn với quy hoạch bảo

tồn thiên nhiên”. Khoản 3, điều 28 quy định “Trách nhiệm điều tra,

đánh giá và lập quy hoạch sử dụng tài nguyên thiên nhiên được

thực hiện theo quy định của pháp luật về tài nguyên”. Khoản 5,

điều 29 quy định “Trách nhiệm lập quy hoạch bảo tồn thiên nhiên,

thành lập và quản lí các khu bảo tồn thiên nhiên được thực hiện

theo quy định của pháp luật”. Mục b, khoản 1, điều 36 quy định

việc quy hoạch, bố trí các khu chức năng, loại hình hoạt động của

các khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung phải gắn với bảo vệ

môi trường. Khoản 1, điều 38 quy định “việc quy hoạch, xây dựng,

cải tạo và phát triển các làng nghề phải gắn với bảo vệ môi trường”.

Khoản 1, điều 40 quy định “Quy hoạch xây dựng phải tuân thủ tiêu

chuẩn và yêu cầu về bảo vệ môi trường”. Khoản 1, điều 41 quy

định “Quy hoạch giao thông phải tuân thủ tiêu chuẩn và yêu cầu về

bảo vệ môi trường”. Khoản 4, điều 47 quy định “khu nuôi trồng

thuỷ sản tập trung phải phù hợp với quy hoạch và đáp ứng các yêu

cầu về bảo vệ môi trường”. Khoản 1, điều 50 quy định “Quy hoạch

bảo vệ môi trường đô thị, khu dân cư phải là một nội dung của quy

hoạch đô thị, khu dân cư”. Khoản 1, điều 55 quy định “bảo vệ môi

trường là một nội dung của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế

biển...”. Khoản 2, điều 56 quy định “hoạt động nuôi trồng thuỷ sản,

khai thác nguồn lợi, tài nguyên biển và hoạt động khác liên quan

đến khai thác, sử dụng tài nguyên biển phải được thực hiện theo

quy hoạch sử dụng tài nguyên thiên nhiên đã được phê duyệt”.

Khoản 1, điều 59 quy định “bảo vệ môi trường nước sông là một

nội dung của quy hoạch khai thác, sử dụng và quản lí tài nguyên

nước trong lưu vực sông”. Khoản 4, điều 63 Luật quy định “UBND

cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức điều tra, đánh giá trữ lượng, chất

lượng và lập quy hoạch bảo vệ, điều hoà chế độ nước của hồ, ao,



SINH THÁI HỌC MÔI TRƯỜNG



222



kênh, mương, rạch;...”. Điều 76 quy định việc lập “Quy hoạch về

thu gom, xử lí, chôn lấp chất thải nguy hại”. Điều 96 quy định việc

lập “Quy hoạch hệ thống quan trắc môi trường”.

4. Quan điểm, nguyên tắc và phương pháp tiếp cận quy hoạch

môi trường

4.1. Quan điểm

Quan điểm của quy hoạch môi trường đồng thời cũng là các

quan điểm và giải pháp để phát triển bền vững. Tư tưởng này bao

gồm những điểm cơ bản sau:

- Cải thiện chất lượng cuộc sống của loài người.

- Phát triển kinh tế - xã hội phải dựa trên việc bảo vệ tài

nguyên và môi trường.

- Khai thác, sử dụng hợp lí và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên là

phương pháp thực hiện phát triển bền vững.

- Phát triển kinh tế - xã hội trong khả năng chịu tải có giới hạn

của hệ sinh thái khu vực và môi trường trái đất.

- Phát triển bền vững nền kinh tế và xã hội vì lợi ích của thế hệ

hiện tại và thế hệ loài người trong tương lai.

4.2. Nguyên tắc

R.S. Dorney đã đưa ra các nguyên tắc sau trong quy hoạch

môi trường:

1. Xác định mục tiêu lâu dài và trước mắt của khu vực liên

quan đến các chính sách của Chính phủ để hướng dẫn quy hoạch,

trợ giúp cho việc đánh giá.

2. Thiết kế với mức rủi ro thấp tạo khả năng mềm dẻo và khả

năng thay đổi trong các quyết định về sử dụng đất, cơ sở hạ tầng và

sử dụng tài nguyên.

3. Nhận dạng các vấn đề về cấu trúc và năng lực của các thể

chế, sửa đổi cho thích hợp hay đưa vào áp dụng ở những nơi

thích hợp.



Chương VI. Quy hoạch môi trường, phát triển bền vững



223



4. Hiểu rõ sự tương thích và không tương thích trong sử dụng

đất đai cận kề.

5. Xây dựng quy hoạch bảo vệ môi trường bao gồm việc đánh

giá và loại trừ rủi ro, kế hoạch ứng cứu và giám sát môi trường; đưa

các biện pháp bảo vệ môi trường vào các quá trình xây dựng.

6. Đưa các chính sách môi trường và biện pháp bảo vệ môi

trường vào các quy hoạch chính thức.

7. Quy hoạch cho việc bảo tồn và tạo năng suất bền vững

đối với các dạng tài nguyên. Thiết kế hệ thống giám sát các hệ

sinh thái.

8. Xác định, tạo ra và nâng cao tính thẩm mỹ đối với các dạng

tài nguyên cảnh quan.

9. Đánh giá tác động môi trường đối với các dự án mới,

chương trình, chính sách và chiến lược kinh tế địa phương và vùng;

đánh giá công nghệ trên quan điểm tài nguyên, văn hoá và kinh tế.

10. Phân tích tiềm năng/tính khả thi của đất đai, lập bản đồ

năng suất sinh học; xác định mối liên quan giữa kích thước các

khoảnh đất đai và tài nguyên sinh vật. Điều tra một cách hệ thống

các nguồn tài nguyên hiện có, nhận dạng các quá trình hay chức

năng tự nhiên đối với các đơn vị đất đai cùng các giá trị hiện thời

hay tiềm năng.

11. Nhận dạng các vùng hạn chế hay có nguy hiểm; các vùng

nhạy cảm; các cảnh quan và vùng địa chất độc đáo; các khu vực

cần cải tạo, nâng cấp; các vùng có thể thay đổi mục đích sử dụng.

12. Tìm hiểu đặc điểm của các hệ sinh thái; xác định giới hạn

khả năng chịu tải và khả năng đồng hoá, mối liên kết giữa tính ổn

định – khả năng chống trả - tính đa dạng (stabiliti – resiliency –

diversiti) của các hệ sinh thái; nhận dạng các mối liên kết giữa các

hệ sinh thái.

13. Tìm hiểu động học quần thể của các loài then chốt, xác

định các loài chỉ thị chất lượng môi trường.

14. Xác định những vấn đề sức khoẻ liên quan đến cảnh

quan. Nhận dạng và kiểm soát ngoại ứng đối với các lô đất càng

bé càng tốt.



224



SINH THÁI HỌC MÔI TRƯỜNG



15. Lập bản đồ về tiềm năng vui chơi – giải trí. Tìm hiểu mối

liên kết văn hoá giữa sử dụng đất, năng suất và việc tái sử dụng tài

nguyên.

16. Nhận dạng các giá trị, mối quan tâm và sự chấp thuận của

cộng đồng và thể chế. Phát triển chiến lược để thay đổi giá trị nhân

văn và sự nhận thức ở mọi nơi có thể. Phát triển cách tiếp cận có

tính giáo dục ở mọi cấp độ.

QHMT theo hướng tổ chức lãnh thổ thường hướng vào việc

xác định các khu vực có những đòi hỏi riêng, đặc biệt về sử dụng,

quản lí. Quy hoạch đòi hỏi phải tuân thủ các nguyên tắc về mức độ

phù hợp cao nhất và việc sắp xếp các lô đất cận kề là tương thích.

Trong quy hoạch không gian môi trường ngoài việc chú ý đến các

mục tiêu về tài nguyên và môi trường còn cần chú ý đến những yếu

tố kinh tế – xã hội và tính khả thi của quy hoạch.

Những nguyên tắc chủ yếu của quy hoạch môi trường (theo các

nhà khoa học Việt Nam):

* Xác định rõ các mục tiêu và đối tượng cho quy hoạch môi trường

Các mục tiêu môi trường hoặc kinh tế môi trường thường được

đưa ra trong chiến lược môi trường hoặc trong kế hoạch môi trường

của sự phát triển bền vững. Nhưng trước khi quy hoạch môi trường

hoặc quy hoạch kinh tế - môi trường theo hướng phát triển bền

vững cần phải xác định lại một cách rõ ràng và chính xác các mục

tiêu và các đối tượng cụ thể về môi trường và kinh tế - xã hội của

quy hoạch môi trường trong quy hoạch kinh tế - xã hội.

* Quy hoạch môi trường phải tiến hành đồng thời với quy

hoạch kinh tế - xã hội

Vì quy hoạch môi trường và quy hoạch kinh tế - xã hội ở trong

thể thống nhất, nên quy hoạch môi trường phải tiến hành đồng thời

với quy hoạch kinh tế - xã hội với các mục tiêu phát triển bền vững.

Trong trường hợp quy hoạch môi trường được tiến hành riêng cho

các mục tiêu môi trường thì cũng cần phải được xem xét cân nhắc

liên hệ với các mục tiêu kinh tế - xã hội có liên quan.



Chương VI. Quy hoạch môi trường, phát triển bền vững



225



* Xác định các quy mô về không gian và thời gian của quy

hoạch môi trường

Cần xác định rõ mức độ quy hoạch sơ bộ hay chi tiết với các

quy mô lãnh thổ lớn, trung bình hoặc nhỏ, quy hoạch một thành

phần hay tổng hợp nhiều thành phần môi trường. Quy mô thời gian

phải gắn chặt với quy mô không gian, có các thời gian của kế hoạch

dài hạn, trung hạn hoặc ngắn hạn từ nhiều năm cho đến một năm.

* Quy hoạch môi trường phải luôn luôn trên quan điểm hệ

thống tức là phải phân tích và tổng hợp hệ thống

Phân tích để thấy rõ cấu trúc và chức năng của thành phần môi

trường, các mối liên hệ giữa chúng với nhau. Tổng hợp để thấy rõ

toàn bộ cấu trúc và chức năng tổng thể của môi trường trong hệ

thống môi trường được đề ra trong quy hoạch môi trường.

4.3. Phương pháp tiếp cận

Phương pháp tiếp cận chủ yếu để tiến hành quy hoạch môi

trường cho tất cả các khu vực phát triển là phân tích mâu thuẫn

giữa hiện trạng tài nguyên và môi trường khu vực cùng các tác

động môi trường của các dự án phát triển trong quy hoạch nhằm

tìm ra ngưỡng phát triển cân bằng mà bản quy hoạch cần có, sau đó

tiến hành quy hoạch và lấy ý kiến cộng đồng về bản quy hoạch. Vì

vậy trong quá trình quy hoạch môi trường cần chú ý tới một số đặc

điểm sau:

- Tiếp cận dựa trên quan điểm sinh thái quyển/hệ sinh thái:

Quan điểm này xem xét con người trong tự nhiên hơn là tách khỏi

nó, bao gồm các mối tương tác của hệ thống các hoạt động của con

người với các hệ thống tự nhiên trong các hệ sinh thái và rộng hơn

là trong sinh quyển. Các dạng quy hoạch khác có xu hướng tập

trung hẹp hơn.

- Tính hệ thống: Cách tiếp cận hệ thống dường như rất thích

hợp cho quy trình quy hoạch môi trường. Với cách tiếp cận này,

trong qui hoạch môi trường cần tập trung vào cả tổng thể và các

thành phần liên quan, vào các thành phần chủ chốt và các mối quan



226



SINH THÁI HỌC MÔI TRƯỜNG



hệ của chúng, làm việc với các hệ thống mở tương tác với môi

trường, nhận biết sự liên hệ và mối phụ thuộc giữa các hệ thống.

- Tính địa phương trong sự co giãn: từ “môi trường” nhấn

mạnh tính duy nhất của mỗi địa phương, đồng thời nó liên quan đến

các thành phần môi trường và sự biến đổi môi trường trong một

phạm vi lớn hơn.

- Tính biến đổi theo thời gian: xem xét sự thay đổi môi trường

đối với các chu kì khác nhau, dài và ngắn, quá khứ và tương lai.

Các dạng quy hoạch khác thường có trục thời gian ngắn hơn.

- Tính chất hướng vào tác động: biểu diễn các ảnh hưởng môi

trường do các hoạt động của con người và sự phân bố của chúng (ai

được lợi, ai phải chi trả). Các dạng quy hoạch khác thường có “định

hướng - đầu vào”, tập trung chính vào dữ liệu, mục tiêu và kế

hoạch hơn là vào “tác động”.

- Tính phòng ngừa: khuynh hướng chủ đạo trong quy hoạch

môi trường là “nhu cầu bảo tồn” trong đó nó tập trung vào việc làm

giảm nhu cầu đối với một loại hàng hoá hay dịch vụ nào đó gây ra

các ảnh hưởng tiêu cực tới môi trường hơn là việc chấp nhận các

“nhu cầu” như là đã “đặt ra” từ trước và cố gắng chỉ tập trung vào

việc làm giảm thiểu hay loại bỏ các ảnh hưởng môi trường.

5. Quy trình thực hiện quy hoạch môi trường

Về tính chất, QHMT có thể được tiến hành theo một quy trình

riêng biệt và tương đối độc lập - đó là các dạng quy hoạch chuyên

ngành hay quy hoạch tổng thể về môi trường. Trong một số hình

thức quy hoạch phát triển khác như quy hoạch sử dụng đất, quy

hoạch xây dựng đô thị và quy hoạch vùng,... cách tốt nhất là có sự

lồng ghép với các chính sách môi trường. Khi những vấn đề môi

trường được đề cao, có vị trí ngang bằng với các thành phần quan

trọng khác, ta có quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - môi trường,

tạo ra sự hài hoà và gắn kết cần thiết cho phát triển bền vững.

Trình tự QHMT khu vực nói chung gồm những bước sau: điều

tra thực địa, thu thập tư liệu; phân tích và đánh giá hiện trạng môi



Chương VI. Quy hoạch môi trường, phát triển bền vững



227



trường khu vực; dự báo xu thế biến đổi của chất lượng môi trường;

xác định mục tiêu quy hoạch; xác định nhiệm vụ trọng tâm của quy

hoạch; đề xuất các chính sách và biện pháp thực hiện; xác định khu

vực xử lí và bảo vệ trọng điểm; xác định các dự án lớn xây dựng

môi trường khu vực.

Những nội dung cơ bản và các bước cụ thể trong quá trình

QHMT được trình bày trong sơ đồ ở hình 6.2.

Ý tưởng quy hoạch



ĐTM các dự án



Điều tra môi trường



Đánh giá môi trường



Khuôn khổ chính sách

môi trường



GIẢI PHÁP:

- Thiết kế,

quy hoạch không gian;



Dự báo xu thế



Sự tham gia

của các bên liên đới

và cộng đồng



Thực hiện quy hoạch



- Quản lí và kĩ thuật



Các vấn đề TNMT

then chốt



Xác định mục tiêu môi trường



Hình 6.2 - Quy trình quy hoạch môi trường khu vực



Bước 1: Điều tra, khảo sát các thành phần của môi trường tự

nhiên, kinh tế – xã hội; thu thập các thông tin, cơ sở dữ liệu về môi

trường và kinh tế xã hội vùng quy hoạch.

Bước 2: Đánh giá môi trường

Mục đích chính của bước đánh giá tài nguyên là:

+ Xác định các dạng tài nguyên môi trường có ý nghĩa và các

hạn chế trong sử dụng đất của khu vực (vùng ngập lụt, vùng cấp

nước…);