Hộp 1: Hàng hóa và dịch vụ công cốt lõi và mở rộng

động dịch vụ công (lâu nay gọi là hoạt động sự nghiệp) ra khỏi hoạt động hành

chính công quyền như chủ trương của Chính phủ đã đề ra, nhằm xoá bỏ cơ chế bao

cấp, giảm tải cho bộ máy nhà nước, khai thác mọi nguồn lực tiềm tàng trong xã hội,

và nâng cao chất lượng của dịch vụ công phục vụ người dân. Điều 22 của Luật Tổ

chức chính phủ (2001) quy định: “Bộ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ

thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong

phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực;…”.

Điều này không có nghĩa là nhà nước độc quyền cung cấp các dịch vụ công mà trái

lại nhà nước hoàn toàn có thể xã hội hóa một số dịch vụ, qua đó trao một phần việc

cung ứng một phần của một số dịch vụ, như y tế, giáo dục, cấp thoát nước,… cho

khu vực phi nhà nước thực hiện.

Có thể thấy rằng khái niệm và phạm vi các dịch vụ công cho dù được tiếp

cận ở nhiều góc độ khác nhau, chúng đều có tính chất chung là nhằm phục vụ cho

nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã hội, của cộng đồng dân cư và nhà nước có

trách nhiệm đảm bảo các dịch vụ này cho xã hội. Ngay cả khi nhà nước chuyển giao

một phần việc cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân thì nhà nước vẫn có vai

trò điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc

phục các bất cập của thị trường.

Từ những tính chất trên đây, dịch vụ công có thể được hiểu là những hoạt

động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã

hội, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư

nhân thực hiện.

I.2. Các loại dịch vụ công, phương thức cung ứng và các đặc điểm chính của

dịch vụ công

I.2.1. Các loại dịch vụ công

Cần thiết phải có sự phân loại đúng đắn các hình thức dịch vụ công để hình

thành cơ chế quản lý phù hợp. Thí dụ, đối với các loại hình dịch vụ công quan trọng

nhất, thiết yếu nhất như y tế, giáo dục, cơ sở hạ tầng, xóa đói giảm nghèo…, nhà

nước có trách nhiệm dành cho chúng những nguồn lực ưu tiên. Dịch vụ công có thể

phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau, xét theo tính chất của dịch vụ, hoặc theo các

hình thức dịch vụ cụ thể,… Thí dụ, xét theo tiêu chí chủ thể cung ứng, dịch vụ công

được chia thành ba loại, như sau:

- Dịch vụ công do cơ quan nhà nước trực tiếp cung cấp: Đó là những dịch vụ

công cộng cơ bản do các cơ quan của nhà nước cung cấp. Thí dụ, an ninh, giáo dục

phổ thông, chăm sóc y tế công cộng, bảo trợ xã hội,…



3



-Dịch vụ công do các tổ chức phi chính phủ và khu vực tư nhân cung cấp,

gồm những dịch vụ mà Nhà nước có trách nhiệm cung cấp, nhưng không trực tiếp

thực hiện mà uỷ nhiệm cho tổ chức phi chính phủ và tư nhân thực hiện, dưới sự đôn

đốc, giám sát của nhà nước. Thí dụ, các công trình công cộng do chính phủ gọi thầu

có thể do các công ty tư nhân đấu thầu xây dựng.

- Dịch vụ công do tổ chức nhà nước, tổ chức phi chính phủ, tổ chức tư nhân

phối hợp thực hiện. Loại hình cung ứng dịch vụ này ngày càng trở nên phổ biến ở

nhiều nước. Như ở Trung quốc, việc thiết lập hệ thống bảo vệ trật tự ở các khu dân

cư là do cơ quan công an, tổ chức dịch vụ khu phố và ủy ban khu phố phối hợp thực

hiện.

Dựa vào tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng, có thể chia dịch vụ

công thành các loại như sau:

- Dịch vụ hành chính công: Đây là loại dịch vụ gắn liền với chức năng quản

lý nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu của người dân. Do vậy, cho đến nay, đối tượng

cung ứng duy nhất các dịch vụ công này là cơ quan công quyền hay các cơ quan do

nhà nước thành lập được ủy quyền thực hiện cung ứng dịch vụ hành chính công.

Đây là một phần trong chức năng quản lý nhà nước. Để thực hiện chức năng này,

nhà nước phải tiến hành những hoạt động phục vụ trực tiếp như cấp giấy phép, giấy

chứng nhận, đăng ký, công chứng, thị thực, hộ tịch,… (Ở một số nước, dịch vụ hành

chính công được coi là một loại hoạt động riêng, không nằm trong phạm vi dịch vụ

công. Ở nước ta, một số nhà nghiên cứu cũng có quan điểm như vậy). Người dân

được hưởng những dịch vụ này không theo quan hệ cung cầu, ngang giá trên thị

trường, mà thông qua việc đóng lệ phí hoặc phí cho các cơ quan hành chính nhà

nước. Phần lệ phí này mang tính chất hỗ trợ cho ngân sách nhà nước.

- Dịch vụ sự nghiệp công: Bao gồm các hoạt động cung cấp phúc lợi xã hội

thiết yếu cho người dân như giáo dục, văn hóa, khoa học, chăm sóc sức khoẻ, thể

dục thể thao, bảo hiểm, an sinh xã hội,…( Sự nghiệp là một từ gốc Trung quốc,

được dùng theo nhiều nghĩa. Theo nghĩa hẹp, từ ‘sự nghiệp” dùng để chỉ những hoạt

động chuyên môn nhằm đáp ứng những nhu cầu của xã hội và cá nhân con người,

chủ yếu là về những lĩnh vực liên quan đến sự phát triển con người về văn hoá, tinh

thần và thể chất). Xu hướng chung hiện nay trên thế giới là nhà nước chỉ thực hiện

những dịch vụ công nào mà xã hội không thể làm được hoặc không muốn làm, nên

nhà nước đã chuyển giao một phần việc cung ứng loại dịch vụ công này cho khu

vực tư nhân và các tổ chức xã hội.

- Dịch vụ công ích: Là các hoạt động cung cấp các hàng hoá, dịch vụ cơ bản,

thiết yếu cho người dân và cộng đồng như: vệ sinh môi trường, xử lý rác thải, cấp

nước sạch, vận tải công cộng đô thị, phòng chống thiên tai…chủ yếu do các doanh



4



nghiệp nhà nước thực hiện. Có một số hoạt động ở địa bàn cơ sở do khu vực tư nhân

đứng ra đảm nhiệm như vệ sinh môi trường, thu gom vận chuyển rác thải ở một số

đô thị nhỏ, cung ứng nước sạch ở một số vùng nông thôn…

I.2.2. Các hình thức cung ứng dịch vụ công

Trên thực tế, có những loại dịch vụ rất quan trọng phục vụ nhu cầu chung của

cả cộng đồng, nhưng tư nhân không muốn hoặc chưa đủ điều kiện tham gia, vì nó

không mang lại lợi nhuận, hoặc do tư nhân không đủ quyền lực và vốn để tổ chức

việc cung ứng, thí dụ như các dịch vụ phải đầu tư lớn để xây dựng kết cấu hạ tầng,

dịch vụ tiêm chủng, cứu hỏa, thoát nước,… Đối với những loại dịch vụ này, hơn ai

hết nhà nước có khả năng và trách nhiệm cung ứng cho người dân. Bên cạnh đó,

cũng có những loại dịch vụ mà thị trường có thể cung cấp nhưng cung cấp không

đầy đủ, hoặc dễ tạo ra sự bất bình đẳng trong xã hội, làm ảnh hưởng đến lợi ích của

người tiêu dùng nói riêng và toàn thể xã hội nói chung, chẳng hạn như dịch vụ y tế,

giáo dục, điện, nước sinh hoạt, … Trong trường hợp đó, nhà nước có trách nhiệm

trực tiếp cung ứng hoặc kiểm soát thị trường tư nhân để đáp ứng những quyền lợi cơ

bản của người dân. Tuy nhiên, trên thực tế, nhà nước không phải là tác nhân duy

nhất cung ứng dịch vụ công. Tuỳ theo tính chất và loại hình, dịch vụ công có thể do

các cơ quan nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc có thể được chuyển giao cho khu vực

phi nhà nước. Có thể thấy rõ rằng, theo thời gian, vai trò của nhà nước và các tác

nhân khác trong cung ứng dịch vụ công có sự biến đổi đáng kể dẫn đến các dạng

thức cung ứng dịch vụ công khác nhau. Hiện nay, việc cung ứng dịch vụ công ở hầu

hết các nước thông thường được tiến hành theo các hình thức sau:

- Các cơ quan nhà nước trực tiếp cung ứng dịch vụ công. Theo hình thức

này, nhà nước chịu trách nhiệm trực tiếp cung ứng dịch vụ công đối với các dịch vụ

liên quan đến an ninh quốc gia và lợi ích chung của đất nước (như quốc phòng, an

ninh, hộ tịch…) mà chỉ có cơ quan công quyền mới có đủ tư cách pháp lý để làm.

Nhà nước với vai trò chủ đạo của mình, cũng trực tiếp cung ứng các loại dịch vụ

thuộc các lĩnh vực và địa bàn không thuận lợi đầu tư (ví dụ vùng sâu, vùng xa) mà

thị trường không thể hoặc không muốn tham gia do chi phí quá lớn hay không có lợi

nhuận. Các đơn vị sự nghiệp do nhà nước thành lập để cung ứng như các bệnh viện

và trường học công, các cơ sở cung cấp điện nước…hoạt động tương tự các công ty

nhưng không vì mục tiêu lợi nhuận. Ban đầu, nhà nước đầu tư cho các đơn vị đó,

sau đó họ sẽ tự trang trải và khi cần thiết có thể nhận được sự hỗ trợ bù đắp của nhà

nước.

- Nhà nước chuyển một phần hoạt động cung ứng dịch vụ công cho thị

trường dưới các hình thức:



5



+ Uỷ quyền cho các công ty tư nhân hoặc tổ chức phi chính phủ cung ứng

một số dịch vụ công mà nhà nước có trách nhiệm bảo đảm và thường có nguồn kinh

phí từ ngân sách nhà nước như vệ sinh môi trường, thu gom và xử lý rác thải, xây

dựng và xử lý hệ thống cống thoát nước v.v…Công ty tư nhân hoặc tổ chức phi

chính phủ được uỷ quyền phải tuân thủ những điều kiện do nhà nước quy định và

được nhà nước cấp kinh phí ( loại dịch vụ nào có thu tiền của người thụ hưởng thì

chỉ được nhà nước cấp một phần kinh phí).

+ Liên doanh cung ứng dịch vụ công giữa nhà nước và một số đối tác trên

cơ sở đóng góp nguồn lực, chia sẻ rủi ro và cùng phân chia lợi nhuận. Hình thức này

cho phép nhà nước giảm phần đầu tư từ ngân sách cho dịch vụ công mà vẫn tham

gia quản lý trực tiếp và thường xuyên các dịch vụ này nhằm đảm bảo lợi ích chung.

+ Chuyển giao trách nhiệm cung ứng dịch vụ công cho các tổ chức khác đối

với các dịch vụ mà các tổ chức này có điều kiện thực hiện có hiệu quả như đào tạo,

khám chữa bệnh, tư vấn, giám định…(bao gồm các hiệp hội nghề nghiệp, các tổ

chức xã hội…), đặc biệt là, các tổ chức này tuy là đơn vị tư nhân hoặc phi chính phủ

nhưng được khuyến kích hoạt động theo cơ chế không vì lợi nhuận, chỉ thu phí để tự

trang trải.

+ Tư nhân hoá dịch vụ công, trong đó nhà nước bán phương tiện và quyền

chi phối của mình đối với dịch vụ nào đó cho tư nhân song vẫn giám sát và đảm bảo

lợi ích công bằng pháp luật.

+ Mua dịch vụ công từ khu vực tư nhân đối với các dịch vụ mà tư nhân có

thể làm tốt và giảm được số người làm dịch vụ trong cơ quan nhà nước, như bảo

dưỡng phương tiện phòng cháy, chữa cháy, các phương tiện tin học, đáp ứng nhu

cầu về phương tiện đi lại, làm vệ sinh và công việc phục vụ trong cơ quan…

I.2.3. Các đặc điểm của dịch vụ công

Các loại dịch vụ công và các hình thức cung ứng dịch vụ công tuy có đặc

điểm, tính chất khác nhau, song chúng có những đặc điểm chung cơ bản như sau:

- Dịch vụ công có tính xã hội, với mục tiêu chính là phục vụ lợi ích cộng đồng

đáp ứng nhu cầu của tất cả công dân, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội và bảo

đảm công bằng và ổn định xã hội, mang tính quần chúng rộng rãi. Mọi người đều có

quyền ngang nhau trong việc tiếp cận các dịch vụ công với tư cách là đối tượng

phục vụ của nhà nước. Từ đó có thể thấy tính kinh tế, lợi nhuận không phải là điều

kiện tiên quyết chi phối hoạt động dịch vụ công.

- Dịch vụ công cung ứng loại “hàng hóa” không phải bình thường mà là hàng

hóa đặc biệt do nhà nước cung ứng hoặc ủy nhiệm cho tổ chức, cá nhân thực hiện,



6



đáp ứng nhu cầu toàn xã hội, bất kể các sản phẩm được tạo ra có hình thái hiện vật

hay phi hiện vật.

- Việc trao đổi dịch vụ công không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ.

Thông thường, người sử dụng dịch vụ công không trực tiếp trả tiền, hay đúng hơn là

đã trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước. Cũng có những dịch

vụ công mà người sử dụng vẫn phải trả một phần hoặc toàn bộ kinh phí; song nhà

nước vẫn có trách nhiệm đảm bảo cung ứng các dịch vụ này không nhằm mục tiêu

lợi nhuận.

- Từ góc độ kinh tế học, dịch vụ công là các hoạt động cung ứng cho xã hội

một loại hàng hoá công cộng. Loại hàng hóa này mang lại lợi ích không chỉ cho

những người mua nó, mà cho cả những người không phải trả tiền cho hàng hóa này.

Ví dụ giáo dục đào tạo không chỉ đáp ứng nhu cầu của người đi học mà còn góp

phần nâng cao mặt bằng dân trí và văn hoá của xã hội. Đó là nguyên nhân khiến cho

chính phủ có vai trò và trách nhiệm quan trọng trong việc sản xuất hoặc bảo đảm

cung ứng các loại hàng hóa công cộng.

Với sự đa dạng của các loại dịch vụ công, của các hình thức cung ứng dịch

vụ công, và những đặc điểm của dịch vụ công, có thể thấy rằng cung ứng loại dịch

vụ này một cách có hiệu quả không phải là một vấn đề đơn giản. Nhà nước phải xác

định rõ loại dịch vụ nào nhà nước cần giữ vai trò cung ứng chủ đạo, loại dịch vụ nào

cần chuyển giao cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội, loại dịch vụ nào nhà

nước và khu vực tư nhân có thể phối hợp cung ứng và vai trò điều tiết, quản lý của

nhà nước về vấn đề này như thế nào. Kinh nghiệm của nhiều nước những năm qua

cho thấy rằng, trong cung ứng dịch vụ công, nhà nước chỉ trực tiếp thực hiện những

loại dịch vụ công mà khu vực phi nhà nước không thể làm được và không muốn

làm. Nếu nhà nước không chuyển giao việc cung ứng dịch vụ công ở các lĩnh vực

thích hợp cho khu vực phi nhà nước và cải cách việc cung ứng dịch vụ công của các

cơ quan nhà nước, thì hiệu quả cung ứng dịch vụ công về tổng thể sẽ bị giảm sút,

ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân và sự phát triển chung của toàn xã

hội.

I.3. Tác dụng của dịch vụ công trong tiến trình phát triển và vai trò quản lý,

điều tiết của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công

I.3.1. Tác dụng của dịch vụ công trong phát triển kinh tế- xã hội

Tính ưu việt của một xã hội được phản chiếu một cách rõ ràng qua chất lượng

cung ứng dịch vụ công, bởi vì dịch vụ công là những hoạt động phục vụ các lợi ích

tối cần thiết của xã hội, đảm bảo cho xã hội phát triển bền vững và có kỷ cương, trật

tự. Mọi xã hội đều có những vấn đề chung, liên quan đến cuộc sống của tất cả mọi

người. Đó là các vấn đề như trật tự trị an, phân hóa giàu nghèo, giáo dục, y tế, dân



7



số, môi trường, tài nguyên,… Để giải quyết thành công các vấn đề này, cần có sự

góp sức của cả nhà nước, cộng đồng và các tổ chức xã hội thông qua việc cung ứng

các dịch vụ công. Nếu các dịch vụ công bị ngừng cung cấp hoặc cung cấp không

đầy đủ, chất lượng thấp thì sẽ dẫn đến những rối loạn trong xã hội, ảnh hưởng

nghiêm trọng đến đời sống của mỗi người dân, đồng thời tác động tiêu cực đến sự

phát triển của mỗi quốc gia.

Nhìn chung, dịch vụ công đáp ứng những nhu cầu chung của xã hội về các lĩnh

vực sau đây:

-



duy trì trật tự công cộng và an toàn xã hội như quốc phòng, an ninh, ngoại

giao.



-



bảo vệ trật tự kinh tế, trật tự mua bán trên thị trường thông qua việc xây

dựng và thực thi thể chế kinh tế thị trường.



-



cung cấp các tiện ích công cộng cho toàn thể thành viên trong xã hội như

bảo vệ sức khỏe, giáo dục đào tạo, giao thông công cộng, thông tin, thư viện

công cộng...



-



quản lý tài nguyên và tài sản công cộng như: quản lý tài sản nhà nước, bảo vệ

môi trường, tài nguyên thiên nhiên.



-



bảo vệ quyền công dân, quyền con người.



Đề cập sâu hơn tới tác dụng của việc cung ứng dịch vụ công, chúng ta có thể

lấy thí dụ trong lĩnh vực hành chính công. Hành chính công có liên quan đến mức

độ thoả mãn các nhu cầu công cộng của xã hội, liên quan đến tiến bộ kinh tế, xã hội

của một quốc gia. Theo các nhà nghiên cứu Trung quốc1, tác dụng của hành chính

công chủ yếu là tác dụng dẫn đường, tác dụng quản chế, tác dụng phục vụ và tác

dụng giúp đỡ. Nói về tác dụng quản chế, tức là nhà nước phát huy năng lực quản lý

công cộng mang tính quyền uy, cưỡng chế để xử lý, điều hòa các quan hệ xã hội và

lợi ích xã hội, đảm bảo cho xã hội vận hành tốt; còn về tác dụng giúp đỡ, đó chính là

sự giúp đỡ của nhà nước đối với các địa phương nghèo, những người có hoàn cảnh

khó khăn, như giúp đỡ người nghèo, cứu tế xã hội, phúc lợi xã hội, bảo hiểm xã hội,

y tế,… Việc cung ứng dịch vụ hành chính công còn có tác dụng trực tiếp đến sự

phát triển kinh tế -xã hội của đất nước. Khi cung cấp các dịch vụ này, nhà nước sử

dụng quyền lực công để tạo ra dịch vụ như cấp các loại giấy phép, đăng ký, chứng

thực, thị thực... Tuy xét về mặt hình thức, sản phẩm của các dịch vụ này chỉ là các

loại văn bản giấy tờ, nhưng chúng lại có tác dụng chi phối quan trọng đến các hoạt

động kinh tế- xã hội của đất nước. Chẳng hạn, giấy đăng ký kinh doanh của doanh

1



Hành chính công và quản lý hiệu quả chính phủ.- H.: NXB Lao động xã hội, 2005



8



nghiệp thể hiện việc nhà nước công nhận doanh nghiệp đó ra đời và đi vào hoạt

động, điều này dẫn đến những tác động và kết quả đáng kể về mặt kinh tế - xã hội.

Ngoài ra, thông qua việc cung ứng dịch vụ công, nhà nước sử dụng quyền lực của

mình để đảm bảo quyền dân chủ và các quyền hợp pháp khác của công dân.

Nguyên tắc nhà nước phải chịu trách nhiệm cao nhất và cũng là trách nhiệm

cuối cùng đối với việc cung ứng đầy đủ về số lượng, chất lượng, có hiệu quả dịch vụ

công cho dù là nhà nước tiến hành thực hiện trực tiếp hay thông qua các tổ chức và

cá nhân khác là một lá chắn bảo vệ an toàn cho cuộc sống của mỗi người dân. Với

việc nhà nước bảo đảm sự công bằng, bình đẳng cho công dân, nhất là nhóm dân cư

dễ bị tổn thương, trong việc tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ công thiết yếu liên

quan trực tiếp tới đời sống như y tế, giáo dục, an sinh xã hội…, người dân được

hưởng các quyền sống cơ bản của mình, trên cơ sở đó học tập, làm việc nâng cao

mức sống của bản thân và đóng góp nhiều hơn cho xã hội. Như vậy, dịch vụ công có

tác dụng cực kỳ to lớn đối với sự phát triển của đất nước và từng người dân, và là

yếu tố quan trọng góp phần ổn định xã hội.

I.3.2. Vai trò quản lý và điều tiết của nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công

Chúng ta đều biết rằng, nhà nước của bất kỳ chế độ nào cũng bao gồm hai

chức năng cơ bản: chức năng quản lý (hay còn gọi là chức năng cai trị) và chức

năng phục vụ (hay còn gọi là chức năng cung cấp dịch vụ cho xã hội). Hai chức

năng này thâm nhập vào nhau, trong đó chức năng phục vụ là chủ yếu, chức năng

quản lý xét đến cùng cũng nhằm phục vụ. Với chức năng phục vụ, như đã phân tích

ở các phần trên, nhà nước có trách nhiệm cung ứng các dịch vụ công thiết yếu cho

xã hội. Bên cạnh đó, với chức năng quản lý, nhà nước phải thực hiện vai trò quản lý

và điều tiết xã hội nói chung, trong đó có vấn đề dịch vụ công. Nhà nước bằng

quyền lực của mình, thông qua các công cụ quản lý vĩ mô như pháp luật, quy hoạch,

kế hoạch, chính sách, để quản lý và điều tiết hoạt động cung ứng dịch vụ công, qua

đó làm tăng hiệu quả cung ứng dịch vụ công trong toàn xã hội.

- Nhà nước hỗ trợ, khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để các tổ chức phi chính

phủ, các tổ chức tự quản của cộng đồng tham gia cung ứng dịch vụ công

Vai trò này vượt ra khỏi phạm vi quản lý nhà nước thuần túy, xuất phát từ

việc xác định trách nhiệm cao nhất và đến cùng của nhà nước trong lĩnh vực dịch vụ

công không có nghĩa là nhà nước phải trực tiếp cung ứng toàn bộ các dịch vụ này.

Thực hiện vai trò này, nhà nước cần hoàn thiện cơ chế, chính sách khuyến khích tư

nhân, các doanh nghiệp và các tổ chức xã hội của người dân tham gia cung ứng dịch

vụ công. Cơ chế, chính sách ấy bao gồm: vạch rõ những lĩnh vực dịch vụ cần

khuyến khích sự tham gia của khu vực phi nhà nước, chính sách hỗ trợ tài chính,

chính sách thuế, các điều kiện vật chất, các chính sách đào tạo, kiểm tra và kiểm



9



soát,... Nhà nước cần tạo ra một môi trường pháp lý chung cho tất cả các đơn vị

cung ứng dịch vụ công, đảm bảo một sân chơi bình đẳng cho tất cả các nhà cung

ứng dịch vụ công.

- Nhà nước quản lý, kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ sở ngoài nhà nước

cung ứng dịch vụ công

Xét cho cùng, nhà nước vẫn là người chịu trách nhiệm cuối cùng trước xã hội

về số lượng cũng như chất lượng dịch vụ công, kể cả các dịch vụ công được thực

hiện bởi các công ty tư nhân hay các tổ chức kinh tế-xã hội. Trong khi đó, đối với

các công ty tư nhân, các tổ chức, cá nhân đảm nhận các dịch vụ công, lợi ích của

chính bản thân họ không phải bao giờ cũng thống nhất với lợi ích của nhà nước, của

xã hội. Vì vậy, nhà nước phải tạo ra cơ chế để các tác nhân bên ngoài nhà nước khi

đảm nhận các dịch vụ công thực hiện mục tiêu xã hội. Xây dựng hệ thống chỉ tiêu

chất lượng dịch vụ công để đánh giá hoạt động của các đơn vị cung cấp, giám sát và

kiểm tra hoạt động của các cơ sở này. Nhà nước cần định hướng phát triển đối với

khu vực tư nhân, hướng khu vực tư nhân vào những lĩnh vực mà tư nhân hoạt động

hiệu quả, đồng thời tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh nhằm không ngừng cải

tiến việc cung ứng dịch vụ công cho xã hội. Điều cốt lõi là nhà nước phải cân nhắc,

tính toán và giải quyết thỏa đáng mối quan hệ giữa lợi ích của nhà nước, của xã hội

với lợi ích của tổ chức và cá nhân tham gia cung ứng dịch vụ công.

II. ĐỔI MỚI CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG

II.1. Những chuyển biến trong chủ trương của nhà nước về cung ứng dịch vụ

công

Ở nhiều nước trên thế giới, khu vực nhà nước đã từng nắm độc quyền trong

lĩnh vực cung ứng dịch vụ công và nhìn chung chất lượng cung ứng là vấn đề gây

nhiều bức xúc. Những thập kỷ qua đã chứng kiến việc nhà nước trực tiếp tiến hành

quá nhiều hoạt động, trong đó có hoạt động cung ứng dịch vụ công, mà lẽ ra có thể

chuyển giao ở một mức độ nhất định cho thị trường và xã hội dân sự đảm nhiệm.

Kinh nghiệm từ các nước phát triển cho thấy một chính phủ ôm đồm quá mức sẽ

không đưa đến một xã hội phát triển. Do vậy, một trong những mục tiêu cải cách đã

được các nhà nước xác định rõ là chuyển một phần khá lớn chức năng quản lý xã

hội của chính phủ sang cho các tác nhân khác, và xã hội hóa dịch vụ công là một xu

thế lớn trong trào lưu cải cách nhà nước hiện nay ở phần lớn các nước trên thế giới.

Nhà nước vẫn giữ vai trò quan trọng nhất trong đảm bảo cung cấp dịch vụ công,

nhưng không nhất thiết phải là người trực tiếp cung cấp tất cả các dịch vụ đó. Vai

trò của nhà nước cần thể hiện rõ hơn trong đẩy mạnh quản lý cung ứng dịch vụ công

bằng luật pháp, chính sách và các biện pháp mang tính hỗ trợ, kích thích. Các nhà

nước tiên tiến hiện nay đang tìm cách sử dụng tối đa cơ chế thị trường trong lĩnh



10



vực cung cấp dịch vụ công. Phần lớn dịch vụ công được toàn xã hội tiến hành, nhà

nước chỉ giữ lại những dịch vụ cần thiết nhất theo hướng “nhà nước nhỏ như cần

thiết, xã hội lớn như có thể”.

Hộp 2: Những biến chuyển trong chủ trương cung ứng dịch vụ công của

Chính phủ Anh

Để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng cao của người dân, và trước áp lực của

Liên minh Châu Âu, Chính phủ Anh đang tập trung chú ý vào việc nâng cao chất

lượng và hiệu quả cung ứng dịch vụ công mà trước hết là giáo dục, y tế, giao thông,

môi trường. Cụ thể là:

- Trong tổ chức và quản lý hoạt động cung ứng dịch vụ công có sự tách bạch

khá rõ ràng giữa những lĩnh vực hoạt động do nhà nước tài trợ hoàn toàn như y tế,

giáo dục với những dịch vụ được tư nhân hóa như vệ sinh môi trường, cấp nước

sạch, giao thông công cộng.

- Phân cấp thẩm quyền và trách nhiệm giữa chính phủ và chính quyền địa



phương trong việc quản lý các dịch vụ công khá rõ ràng, rành mạch. Có những lĩnh

vực chỉ có cấp trung ương chịu trách nhiệm thực hiện (như y tế, giáo dục bậc đại

học, cung cấp nước sạch), có lĩnh vực cả cấp trung ương và địa phương quản lý

(dịch vụ môi trường). Nhìn chung, trong việc tổ chức và quản lý các hoạt động dịch

vụ công, chính phủ đề ra chiến lược, chính sách, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ và

phân bổ ngân sách,… còn chính quyền địa phương thực hiện ký kết hợp đồng với

các công ty tư nhân và giám sát, kiểm tra việc thực hiện.

- Nghĩa vụ và trách nhiệm cung ứng dịch vụ công của các cơ quan, tổ chức nhà

nước và tư nhân cũng như của các cá nhân, tổ chức hưởng thụ dịch vụ được luật hóa

một cách đầy đủ, chi tiết.

- Chính phủ tích cực tạo hành lang pháp lý và thúc đẩy cơ chế cạnh tranh giữa khu

vực công và khu vực tư cũng như giữa các tổ chức thuộc khu vực công để nâng cao

hiệu quả và chất lượng dịch vụ công.

- Quyền tự chủ về tài chính và nhân lực của các đơn vị trực tiếp cung ứng dịch vụ

công được bảo đảm, đồng thời chính phủ và các chính quyền địa phương tăng

cường kiểm tra, giám sát và có biện pháp xử lý kịp thời để bảo đảm tính liên tục của

các dịch vụ.

Bốn nguyên tắc cải cách dịch vụ công của Thủ tướng Anh Tony Blair

- Xây dựng các chuẩn mực chung có tính quốc gia đáp ứng nhu cầu của người

dân và thoả mãn các đòi hỏi của EU; xác định rõ trách nhiệm thực hiện để đảm bảo

người dân dù là ai, ở đâu đều có quyền nhận được các dịch vụ có chất lượng cao.

- Thực hiện nguyên tắc phân cấp, phân quyền và uỷ quyền để nâng cao tính

chủ động sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của các bộ phận trực tiếp tiếp xúc với dân



11



và cho các cơ quan chính quyền địa phương trong cung cấp dịch vụ công. Theo đó,

chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm một phần đáng kể chi phí cho việc

cung ứng các dịch vụ công như giáo dục, các dịch vụ xã hội, chăm sóc người tàn tật

và giao thông công cộng.

- Tạo điều kiện cho các cơ sở cung ứng dịch vụ như y tế, giáo dục có khả

năng trả thêm lương cho công chức; thực hiện nguyên tắc khuyến khích tính năng

động và tự chủ của các cơ sở. Từ năm 1998 gần một nửa giáo viên phổ thông được

tăng 25% lương do gắn với kết quả giảng dạy, lương cho y tá mới nâng cao trình độ

tăng1/3, các bệnh viện công đang thử nghiệm trả lương gắn với kết quả hoạt động.

Theo dự kiến bệnh viện sẽ trả thêm 6000 bảng/năm cho mỗi nhân viên nếu hoàn

thành nhiệm vụ.

- Thực hiện nguyên tắc mở rộng khả năng lựa chọn cho khách hàng, đảm bảo

cho người dân có quyền lựa chọn và yêu cầu chất lượng dịch vụ cao hơn không chỉ

từ khu vực tư nhân mà cả từ khu vực công. Ví dụ như việc chọn trường học cho trẻ

em, bệnh viện điều trị khi ốm đau, hoặc hệ thống cung cấp nước sạch tốt hơn và rẻ

hơn. Từ tháng 7/2002, bệnh nhân đợi mổ tim nếu quá 6 tháng sẽ được giới thiệu đến

mổ ở một bệnh viện khác tránh tình trạng đợi quá lâu.

Nguồn: Theo Báo cáo của Đoàn Công tác Bộ Nội vụ khảo sát, nghiên cứu hành

chính công, dịch vụ công ở Anh, 2004



Có nhiều nguyên nhân dẫn đến sự thay đổi nhận thức từ phía các cơ quan công

quyền và từ chính những người dân về sự cần thiết phải có sự chuyển biến trong

cung ứng dịch vụ công. Đó là, thứ nhất, cùng với sự phát triển ngày càng mạnh mẽ

của khu vực tư nhân về phương diện kinh tế, những thành tựu khoa học công nghệ

đã làm cho khu vực tư nhân có thể tiếp nhận một số dịch vụ trước đây chỉ thuộc về

nhà nước. Thí dụ, kỹ thuật truyền hình cáp phát triển cho phép nắm được thời gian

sử dụng của từng máy thu hình, hoặc qua thiết bị tự ghi có thể đo chính xác lượng

sử dụng khí ga, điện, nước của từng hộ tiêu thụ ( để thu tiền). Thứ hai, sự thay đổi

về mức sống tạo điều kiện cho cá nhân có thể tự mua sắm cho mình những phương

tiện mà trước đây chỉ có thể sử dụng công cộng. Có thể thấy rõ điều này trong cung

ứng dịch vụ công về lĩnh vực văn hóa; nếu như trước đây, người dân chỉ có thể xem

phim ảnh tại các rạp chiếu công cộng, thì nay người ta có thể xem tại nhà qua đầu

máy VCD, DVD. Ngoài ra, sự thay đổi về mức sống của người dân theo hướng chất

lượng cuộc sống ngày một nâng cao đòi hỏi số lượng các loại hình và chất lượng

dịch vụ cũng cần phải ngày càng tăng để đáp ứng yêu cầu của đời sống xã hội. Thứ

ba, lý do quan trọng khiến nhà nước cần đổi mới cơ chế cung ứng dịch vụ công

thông qua cải cách và chuyển giao dần việc cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư

nhân là sự kém hiệu quả của khu vực công so với khu vực tư nhân trong lĩnh vực



12



này. Theo J. E. Stiglitz, thì các dự án nhà ở công cộng thường tốn kém hơn nhà ở

của khu vực tư nhân khoảng 20%; chi phí thu gom rác thải do khu vực công cộng

thực hiện thường cao hơn khu vực tư nhân 20%; chi phí phòng cháy, chữa cháy của

khu vực tư nhân (nhưng do nhà nước cấp tiền) thấp hơn của khu vực công cộng

47%. Khảo sát ở 58 quốc gia đang phát triển cho thấy chỉ có 6% số người được hỏi

đánh giá dịch vụ công do nhà nước cung cấp là có hiệu quả còn 36% trả lời là không

hiệu quả. Đặc biệt, dịch vụ xây dựng đường sá và dịch vụ y tế bị đánh giá là kém

hiệu quả nhất2. Lý do cuối cùng buộc nhà nước phải có những chuyển biến để giao

một số lĩnh vực cung ứng dịch vụ công cho khu vực ngoài nhà nước là vì điều đó sẽ

giúp nhà nước giảm nhẹ được gánh nặng ngân sách, huy động được các nguồn lực

tiềm tàng của xã hội. Lấy ví dụ trong lĩnh vực y tế, mặc dù ở hầu hết các nước, nhà

nước đều đảm nhận vai trò to lớn trong cung ứng dịch vụ y tế vì đây là một loại

hàng hóa công cộng rất đặc biệt, song nhà nước không thể là người cung ứng duy

nhất các dịch vụ này do mức độ chi phí lớn của nó. Theo một tài liệu khảo sát, chi

tiêu cho chăm sóc y tế trong GDP nói chung đã tăng lên đáng kể trong giai đoạn từ

1965 đến 1983 với mức tăng ít nhất là 50%, trong đó có năm nước đạt mức tăng trên

70%. Với mức tăng như vậy, ngân sách nhà nước khó mà chịu nổi và sự tham gia

của khu vực tư nhân là tất yếu. Ở Mỹ, tỷ lệ chi của nhà nước trong tổng chi tiêu

chăm sóc sức khỏe đạt khoảng 40% mỗi năm kể từ 1974 đến nay3. Phần chi còn lại

đến từ các nguồn kinh phí của tư nhân, các tổ chức xã hội hoặc tiền bảo hiểm.

Để thực thi có hiệu quả các chức năng của nhà nước, các cơ quan công quyền

phải linh hoạt, mềm dẻo để thích ứng với các điều kiện phức tạp và thay đổi nhanh.

Kinh nghiệm từ nhiều nước cho thấy, nếu nhà nước tự thân thực thi toàn bộ các

chức năng của mình mà bỏ qua các nhân tố thị trường và xã hội thì sẽ dẫn tới một

nhà nước yếu và một xã hội kém phát triển. Cũng vậy, trong lĩnh vực cung ứng dịch

vụ công, nếu nhà nước chỉ sử dụng bộ máy của mình để cung ứng dịch vụ thì chắc

chắn sẽ dẫn tới những bất cập cả về khối lượng và chất lượng cung ứng. Do đó,

cùng với việc phải đổi mới hiệu quả cung ứng dịch vụ công ngay trong khu vực nhà

nước, điều quan trọng là nhà nước phải chuyển giao các loại dịch vụ công mà xã hội

có thể đảm nhiệm đi đôi với việc kiểm tra, giám sát nhằm đảm bảo chất lượng và

hiệu quả cung ứng dịch vụ công.

Hộp 3: Các hình thức chuyển giao dịch vụ công trên thế giới

1- Nhà nước bán một phần hoặc toàn bộ tài sản của doanh nghiệp nhà nước cung

ứng dịch vụ công cho tư nhân hoặc một tập thể;

Ngân hàng Thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo

thường niên năm 1997, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

3

J. E. Stiglitz (1995), Kinh tế học công cộng, NXB Khoa học và kỹ thuật, Hà Nội.

2



13