DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM

đã thực hiện đổi mới cơ chế cung ứng dịch vụ công theo hướng khuyến khích mọi

thành phần kinh tế, mọi chủ thể trong xã hội cùng tham gia vào hoạt động cung ứng

dịch vụ công (hay còn gọi là “xã hội hoá” cung ứng dịch vụ công).

I. QUAN NIỆM VỀ “XÃ HỘI HÓA” CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG

I.1. Quan niệm về “xã hội hoá”

Trong những năm qua ở nước ta, có một thực tế là thuật ngữ “xã hội hoá”

được đề cập trong nhiều văn bản quan trọng của Đảng và Nhà nước cũng như trên

các phương tiện thông tin đại chúng, nhưng cho đến nay chưa có một khái niệm

(định nghĩa) thống nhất về “xã hội hoá”, hoặc chí ít là chưa có sự giải nghĩa tương

đối đầy đủ về nội hàm của thuật ngữ này. Thực tế, điều này đã trở thành một thách

thức lớn trong việc quán triệt và thực hiện chủ trương xã hội hoá cung ứng dịch vụ

công ở nước ta do có những cách hiểu khác nhau, thậm chí mâu thuẫn nhau về xã

hội hoá. Cách hiểu thông thường nhất là dùng nghĩa của từ “xã hội” cộng với nghĩa

của hình vị “hoá”, như các cách giải thích dưới đây cho “xã hội hoá” là “chung”: (1)

hoạt động sản xuất- kinh doanh là hoạt động không thể tự một người hay một gia

đình làm được, mà là một hoạt động có tổ chức và có tính tập thể cao; (2) hoạt động

do nhà nước quyết định, điều động và kiểm soát- huy động mọi người làm chung;

(3) hoạt động chung có tính tự nguyện: như là tập thể người bỏ vốn vào công ty,

quyền tuỳ thuộc số tiền bỏ vốn ra; hay là các hợp tác xã mà người lao động làm

chung, quyết định chung mỗi người một phiếu giống nhau; hay (4) xã hội hoá là mỗi

người tự đóng góp, tự lo, nhà nước có xu hướng giảm đi trách nhiệm của mình...

Nhìn chung, nhiều cách hiểu về “xã hội hoá” còn ít nhiều phiến diện, chưa làm rõ

được bản chất của “xã hội hoá”. Để giảm thiểu thách thức nêu trên đây, phần này cố

gắng làm rõ nội hàm của thuật ngữ “xã hội hoá”, từ đó suy ra nội hàm của “xã hội

hoá” cung ứng dịch vụ công (xem xét khái niệm của “xã hội hoá” trong bối cảnh

cung ứng dịch vụ công).

Đi tìm trong các từ điển tiếng Việt, không tìm thấy cuốn từ điển nào giải

nghĩa đầy đủ cho thuật ngữ “xã hội hoá” trên tư cách là một thuật ngữ độc lập. Tuy

nhiên, chúng ta có thể tìm thấy những sự giải nghĩa thuật ngữ “xã hội hoá” khi nó

được ghép với các thuật ngữ khác như: “xã hội hoá sản xuất”; “xã hội hoá cá nhân”;

“xã hội hoá hình thức”; “xã hội hoá thực tế”; “xã hội hoá thặng dư”11... Qua nghiên

cứu các thuật ngữ trên có thể suy ra một cách khái quát rằng: “Xã hội hoá” một hoạt

động nào đó chính là sự gia tăng tính chất “xã hội” của hoạt động ấy thông qua sự

tham gia của nhiều chủ thể khác nhau trong xã hội dựa trên những điều kiện và

trong khuôn khổ cơ chế nhất định. Điều kiện và cơ chế cụ thể như thế nào là phụ

thuộc vào bối cảnh của xã hội hoá. Những điều kiện và cơ chế đóng vai trò then chốt

11



Xem Từ điển Bách khoa Việt Nam, có tại: http://www.bachkhoatoanthu.gov.vn.



44



đối với sự thành công của xã hội hoá. Chúng quy định hình thức, phương thức

“tham gia” của các chủ thể khác nhau trong xã hội vào hoạt động được xã hội hoá.

Như vậy, điều kiện và cơ chế gắn với bối cảnh xã hội hoá sẽ quyết định ý nghĩa của

“xã hội hoá” trong bối cảnh ấy.

I.2. “Xã hội hoá” cung ứng dịch vụ công

Điều được xem xét ở đây là “cung ứng dịch vụ công”. Từ “cung ứng” hiểu

đầy đủ có nghĩa là cả sản xuất và phân phối. Muốn thật rõ nghĩa, có thể viết: cung

ứng và phân phối dịch vụ công (hoặc cung ứng và hưởng thụ dịch vụ công). Cung

ứng dịch vụ công tức là hoạt động cung ứng các dịch vụ vốn được thực hiện bởi

Nhà nước. Như vậy, theo nghĩa chung nhất, “xã hội hoá” ở đây có nghĩa là mở rộng

sự tham gia của các chủ thể kinh tế ngoài nhà nước vào việc cung ứng dịch vụ công.

Trước đây hoạt động cung ứng dịch vụ công chỉ do một mình Nhà nước đảm nhiệm

thì nay nó được mở rộng cho sự tham gia của nhiều chủ thể kinh tế khác dựa trên

điều kiện và cơ chế nhất định. Điều kiện và cơ chế thực hiện xã hội hoá như thế nào

là tuỳ thuộc vào tình hình cụ thể của từng quốc gia. Với cách tiếp cận như vậy, có

thể hiểu khái niệm “xã hội hoá” áp dụng trong bối cảnh cung ứng dịch vụ công,

được đề cập nhiều trong các văn bản của Đảng và Nhà nước và trên các phương tiện

thông tin đại chúng trong thời gian qua, là:

- Quá trình vận động và tổ chức để nhân dân và toàn xã hội tham gia (về vốn,

tài sản, sức lao động, trí tuệ...), hình thành cộng đồng trách nhiệm của các tổ chức

Đảng, Nhà nước, đoàn thể, các tổ chức chính trị xã hội và các tầng lớp nhân dân.

Mỗi bên tham gia có thể có mục đích riêng của mình, tuy nhiên tất cả các bên đều

hướng tới một mục đích chung quan trọng nhất là nâng cao hiệu quả của hoạt động

cung ứng dịch vụ công, đáp ứng tốt hơn nhu cầu hưởng thụ dịch vụ của nhân dân.

Quá trình vận động nhân dân tham gia cũng có nghĩa là tạo ra các phong trào lành

mạnh sâu rộng trong xã hội như: học tập, tập luyện thể dục thể thao, rèn luyện thân

thể, vệ sinh phòng dịch, xây dựng đời sống văn hoá mới...

- Quá trình đa dạng hoá các hình thức hoạt động, mở ra cơ hội để mọi người

chủ động và bình đẳng tham gia. Dịch vụ công không còn chỉ được cung ứng bởi

Nhà nước nữa, mà được mở rộng cho sự tham gia của các tổ chức ngoài nhà nước

với nhiều hình thức đa dạng, phong phú (có thể hoạt động độc lập, liên kết với Nhà

nước hoặc quan hệ bạn hàng với Nhà nước) và bình đẳng.

- Quá trình đa dạng hoá các nguồn đầu tư để thu hút, khai thác mọi tiềm năng

trong xã hội. Gắn với việc đa dạng hoá các hình thức hoạt động cung ứng dịch vụ

công là quá trình đa dạng hoá các nguồn đầu tư trong xã hội. Cùng với Nhà nước,

các tổ chức ngoài nhà nước có thể bỏ vốn đầu tư vào hoạt động cung ứng dịch vụ

công.



45



- Xã hội hoá dịch vụ công bao gồm cả xã hội hoá việc cung ứng dịch vụ

công, huy động toàn xã hội và thu hút cả đầu tư nước ngoài vào lĩnh vực hoạt động

này và cả xã hội hoá hưởng thụ dịch cụ công, thực hiện công bằng xã hội, bảo đảm

cho mọi người dân được hưởng những dịch vụ công cơ bản, thiết yếu.

Việc xác định khái niệm “xã hội hoá” có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong

việc hoạch định chủ trương xã hội hoá và cơ chế gắn liền với chủ trương ấy (cũng

có thể gọi là cơ chế xã hội hoá) trong việc cung ứng và hưởng thụ dịch vụ công ở

nước ta. Mặc dù “xã hội hoá” thường được nói đến với các ý nghĩa khác nhau trên

các phương tiện thông tin đại chúng thời gian qua, song khi điểm qua chủ trương

“xã hội hoá” cung ứng dịch vụ công ở nước ta từ nửa cuối những năm 1990 trở lại

đây thì thấy rằng các cơ quan hoạch định chính sách cố gắng làm rõ khái niệm “xã

hội hoá” theo những nội dung như trình bày trên đây. Những nội dung của “xã hội

hoá” cung ứng dịch vụ công sẽ được trình bày cụ thể hơn trong Phần III.1 dưới đây.

II. CHỦ TRƯƠNG XÃ HỘI HÓA CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG

Chủ trương xã hội hoá dịch vụ công ở nước ta bắt nguồn từ nửa cuối những

năm 90 của thế kỷ trước. Tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII (1996), Đảng ta

khẳng định: “Thực hiện phương châm xã hội hoá các hoạt động văn hoá, thông tin,

thể dục thể thao, y tế, dân số, kế hoạch hoá gia đình, giáo dục và các mặt xã hội

khác, hướng vào nâng cao chất lượng cuộc sống vật chất, tinh thần và thể lực của

nhân dân”12. Chủ trương này tiếp tục được khẳng định tại Văn kiện Đại hội lần thứ

IX của Đảng, tại một số Nghị quyết Hội nghị Trung ương Đảng, tại Chương trình

tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 của Chính phủ và được

cụ thể hoá tại nhiều văn bản pháp luật của Nhà nước. Đáng chú ý là:

- Nghị quyết số 90/CP ngày 21/8/1997 của Chính phủ về phương hướng và

chủ trương xã hội hoá các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá tạo cơ sở pháp lý cơ bản

cho hoạt động xã hội hoá trong các lĩnh vực này. Nghị quyết 90/CP nêu rõ rằng: “Xã

hội hoá các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá là vận động và tổ chức sự tham gia

rộng rãi của nhân dân, của toàn xã hội vào sự phát triển các sự nghiệp đó nhằm

từng bước nâng cao mức hưởng thụ về giáo dục, y tế, văn hoá và sự phát triển về

thể chất và tinh thần của nhân dân. Xã hội hoá là xây dựng cộng đồng trách nhiệm

của các tầng lớp nhân dân đối với việc tạo lập và cải thiện môi trường kinh tế, xã

hội lành mạnh và thuận lợi cho hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá... Bên cạnh việc

củng cố các tổ chức của Nhà nước, cần phát triển rộng rãi các hình thức hoạt động

do các tập thể hoặc các cá nhân tiến hành trong khuôn khổ chính sách của Đảng và

pháp luật của Nhà nước... Xã hội hoá là mở rộng các nguồn đầu tư, khai thác các

Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, NXB Chính

trị Quốc gia, Hà Nội.

12



46



tiềm năng về nhân lực, vật lực và tài lực trong xã hội... Xã hội hoá không có nghĩa

là giảm nhẹ trách nhiệm của Nhà nước, giảm bớt phần ngân sách nhà nước; trái lại,

Nhà nước thường xuyên tìm thêm các nguồn thu để tăng tỷ lệ ngân sách chi cho các

hoạt động này, đồng thời quản lý tốt để nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn kinh

phí đó” (Phần I).

- Nghị định số 73/1999/NĐ-CP ngày 19/8/1999 của Chính phủ về chính sách

khuyến khích xã hội hoá đối với các hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hoá

và thể thao quy định cụ thể về chính sách khuyến khích xã hội hoá. Nghị định 73 đã

nhắc lại quan niệm về xã hội hoá đã được nêu trong Nghị quyết 90/CP, đồng thời

khẳng định rằng: “Cùng với việc củng cố các tổ chức công lập, Nhà nước khuyến

khích phát triển rộng rãi các cơ sở ngoài công lập phù hợp với quy hoạch của Nhà

nước trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hoá, thể thao, hoạt động không theo mục

đích thương mại hoá” (Điều 2). Nghị định (Điều 4) quy định có ba hình thức ngoài

công lập sau đây:

“1. Bán công: Là cơ sở được thành lập trên cơ sở liên kết giữa tổ chức nhà

nước với các tổ chức không phải tổ chức nhà nước, thuộc mọi thành phần kinh tế

hoặc các cá nhân theo các phương thức: thành lập mới, chuyển toàn bộ hoặc một

phần từ đơn vị công lập để cùng đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, quản lý, điều hành

mọi hoạt động theo quy định của pháp luật.

2. Dân lập: Là cơ sở do tổ chức đứng ra thành lập, được đầu tư bằng vốn

ngoài ngân sách nhà nước (vốn của tổ chức, tập thể, cá nhân) và quản lý điều hành

mọi hoạt động theo quy định của pháp luật. Không lấy vốn, tài sản, kinh phí của

Nhà nước để đầu tư cho các cơ sở dân lập.

3. Tư nhân: Là cơ sở do cá nhân, hộ gia đình thành lập và quản lý điều hành

mọi hoạt động theo quy định của pháp luật.”

Theo Nghị định 73, “Nhà nước và xã hội coi trọng và đối xử bình đẳng đối

với các sản phẩm và dịch vụ của cơ sở ngoài công lập như các sản phẩm và dịch vụ

của cơ sở công lập. Các cơ sở ngoài công lập cũng có một phần trách nhiệm thu

nhận và cung cấp dịch vụ cho các đối tượng chính sách xã hội như các cơ sở công

lập. Nhà nước khuyến khích các tổ chức và cá nhân huy động các nguồn lực trong

nhân dân và trong các tổ chức thuộc mọi thành phần kinh tế để phát triển các hoạt

động giáo dục, y tế, văn hoá, thể thao theo đúng quy định của pháp luật” (Điều 2 và

3).

Nghị định đã đề ra các chính sách khuyến khích đối với các cơ sở ngoài công

lập về cơ sở vật chất, đất đai, thuế, phí, lệ phí, tín dụng, bảo hiểm, khen thưởng và

phong tặng danh hiệu. Điều 5 quy định “các cơ sở ngoài công lập được ưu tiên thuê



47



nhà, cơ sở hạ tầng của Nhà nước”; Điều 7 quy định “UBND tỉnh, thành phố trực

thuộc Trung ương căn cứ vào thẩm quyền, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và khả

năng quỹ đất ở địa phương để giao đất hoặc cho cơ sở ngoài công lập thuê đất làm

cơ sở hoạt động. Nhà nước giao đất ổn định lâu dài và không thu tiền sử dụng đất

đối với đất được giao để xây dựng bệnh viện, cơ sở y tế, trường học, sân vận động,

nhà thi đấu... theo quy định của Chính phủ”. Điều 8 “khuyến khích các tổ chức, cá

nhân có nhà đất cho các cơ sở ngoài công lập thuê”. Nghị định 73 quy định chi tiết

về việc miễn thuế nhà, đất cho các cơ sở ngoài công lập được giao đất sử dụng đúng

mục đích; miễn lệ phí chước bạ, không phải nộp thuế giá trị gia tăng cho các hoạt

động, y tế, văn hoá, giáo dục, thể thao; quy định bảng thuế suất ưu đãi và chế độ

miễn giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, miễn thuế nhập khẩu đối với một số mặt

hàng theo quy định; quy định miễn thuế thu nhập cao cho các cán bộ làm thêm giờ ở

các cơ sở ngoài công lập, cho các cá nhân góp vốn và thu nhập do góp vốn do cơ sở

ngoài công lập chi trả. Về chính sách nhân lực, Điều 18 của Nghị định 73 quy định

“người lao động trong các cơ sở ngoài công lập được Nhà nước xét tặng giấy khen,

bằng khen, huân chương, huy chương, phong tặng các danh hiệu cao quý như đối

với người lao động trong các cơ sở công lập và được hưởng tiền thưởng theo mức

quy định của Nhà nứoc từ nguồn ngân sách nhà nước”.

Nghị định 73 dành cả Chương III để quy định về quản lý tài chính của các cơ

sở ngoài công lập cung ứng dịch vụ công. Điều 19 quy định: “Các cơ sở ngoài công

lập tổ chức thu phí, thu tiền dịch vụ, thu do bán sản phẩm và các khoản thu khác để

bù đắp chi phí theo quy định của Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền”. Điều

20 quy định: “Kết quả tài chính hàng năm của các cơ sở ngoài công lập được xác

định trên cơ sở chênh lệch giữa tổng số thu và tổng số chi của đơn vị trong năm tài

chính sau khi hoàn thành nghĩa vụ thu nộp cho ngân sách nhà nước theo quy định

của pháp luật. Thu nhập của đơn vị được trích lại một phần để bổ sung nguồn vốn,

chi tăng cường cơ sở vật chất, giảm mức thu phí, trợ cấp một phần kinh phí cho các

đối tượng chính sách; chi khen thưởng và phúc lợi cho những người lao động trong

đơn vị và các đối tượng trực tiếp hợp tác với đơn vị. Số còn lại được phân phối theo

tỷ lệ vốn góp của Nhà nước, tập thể và cá nhân tham gia cơ sở ngoài công lập.

Phần thu nhập có được từ nguồn vốn góp của Nhà nước được để lại cho cơ sở để

tiếp tục đầu tư”.

- Nghị định 31/2005/NĐ-CP ngày 11/3/2005 của Chính phủ về sản xuất và

cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, cho phép doanh nghiệp thuộc mọi thành phần

kinh tế và hợp tác xã đều được tham gia sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ

công ích theo các phương thức đấu thầu, đặt hàng hoặc giao kế hoạch. Theo Nghị

định này, các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế và hợp tác xã tham gia sản

xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thì “được Nhà nước thanh toán theo



48



giá hoặc phí đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận” và “được hỗ trợ

và tạo điều kiện thuận lợi để sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích theo

quy định của Nhà nước” (Điều 6). Nghị định cũng quy định các loại dịch vụ công

ích mà các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế và hợp tác xã tham gia cung

ứng như: xuất bản, vệ sinh môi trường công cộng, vận tải công cộng, bưu chính phổ

cập, bưu chính bắt buộc, cấp điện cho vùng sâu vùng xa, thoát nước đô thị,... (Phụ

lục B và C).

- Nghị quyết số 05/2005/NQ-CP ngày 18/4/2005 của Chính phủ về đẩy mạnh

xã hội hoá các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá và thể dục thể thao nhằm thống

nhất nhận thức, chủ trương và làm rõ cơ chế, chính sách và giải pháp nhằm đẩy

mạnh xã hội hoá trong bốn lĩnh vực nêu trên. Nghị quyết 05 khẳng định rõ: “Thực

hiện xã hội hoá nhằm hai mục tiêu lớn: thứ nhất là phát huy tiềm năng trí tuệ và vật

chất trong nhân dân, huy động toàn xã hội chăm lo sự nghiệp giáo dục, y tế, văn

hoá, thể dục thể thao; thứ hai là tạo điều kiện để toàn xã hội, đặc biệt là các đối

tượng chính sách, người nghèo được thụ hưởng thành quả giáo dục, y tế, văn hoá,

thể dục thể thao ở mức độ ngày càng cao” (Phần II, Mục 1). Nghị quyết cũng đề cập

đến những nội dung chính của cơ chế xã hội hoá như đổi mới cơ chế quản lý của

Nhà nước, chuyển đổi các cơ sở công lập, phát triển mạnh các cơ sở ngoài công

lập... (những nội dung này sẽ được làm rõ hơn dưới đây).

Qua soát xét các văn bản trên đây, có thể kết luận rằng xã hội hoá cung ứng

dịch vụ công thực chất là sự đòi hỏi các cơ quan nhà nước xem xét lại chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn của mình để chuyển dần một số chức năng dịch vụ xã hội cho

cơ quan, tổ chức phi nhà nước hoặc cá nhân thực hiện. Cụ thể hơn, cơ chế xã hội

hoá hàm ý hai nội dung rất quan trọng: (i) đổi mới hoạt động của các cơ quan nhà

nước (các cơ sở công lập) trong việc cung ứng dịch vụ công; và (ii) huy động các

chủ thể ngoài nhà nước (các cơ sở ngoài công lập) tham gia cung ứng dịch vụ công.

Gắn liền với hai nội dung trên là yêu cầu tăng cường vai trò chủ đạo của Nhà nước

và phát huy vai trò của nhân dân trong việc tham gia xây dựng và giám sát các cơ sở

cung ứng dịch vụ công. Mục tiêu của các hoạt động xã hội hoá dịch vụ công là

nhằm phát huy tiềm năng trí tuệ và vật chất trong nhân dân, huy động toàn xã hội

tham gia cung ứng dịch vụ công, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi để toàn xã hội,

đặc biệt là các đối tượng chính sách và người nghèo, tiếp cận với các dịch vụ công

có chất lượng cao. Đẩy mạnh xã hội hoá cung ứng dịch vụ công là xu hướng tất yếu

trong quá trình phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước

ta.

Nội dung cụ thể của cơ chế xã hội hoá được thể hiện ở những điểm chính sau

đây:



49



- Thứ nhất, chuyển đổi các cơ sở công lập cung ứng dịch vụ công đang hoạt

động theo cơ chế sự nghiệp mang nặng tính hành chính bao cấp sang cơ chế tự chủ

cung ứng dịch vụ công không bao cấp tràn lan và không nhằm lợi nhuận. Các cơ sở

này có đầy đủ quyền tự chủ về tổ chức và quản lý; thực hiện đúng mục tiêu và

nhiệm vụ; hạch toán đầy đủ chi phí, cân đối thu-chi; thường xuyên nâng cao chất

lượng dịch vụ; đảm bảo quyền lợi và cơ hội tiếp cận bình đẳng của người thụ

hưởng; v.v. Gắn liền với việc chuyển đổi là sự đổi mới chế độ thu phí dịch vụ. Mức

phí quy định theo nguyên tắc đủ trang trải các chi phí cần thiết, có tích luỹ để đầu tư

phát triển và xoá bỏ mọi khoản thu khác. Người thụ hưởng có quyền lựa chọn cơ sở

cung ứng dịch vụ phù hợp với từng lĩnh vực.

- Thứ hai, chuyển các cơ sở công lập cung ứng dịch vụ công sang hình thức

dân lập, tư nhân hoặc sang doanh nghiệp hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận hoặc

cơ chế lợi nhuận. Tài sản nhà nước sẽ được chuyển giao (giao, bán hoặc cho thuê)

cho các chủ thể ngoài nhà nước. Quyết định chuyển giao do các cơ quan có thẩm

quyền quyết định.

- Thứ ba, khuyến khích phát triển các cơ sở cung ứng dịch vụ công ngoài

công lập với các loại hình dân lập, tư nhân và doanh nghiệp (cả trong nước và nước

ngoài). Quyền sở hữu của các cơ sở này được xác định theo Bộ luật Dân sự. Các cơ

sở này có thể hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận hoặc cơ chế lợi nhuận. Theo cơ

chế phi lợi nhuận thì ngoài phần được dùng để đảm bảo lợi ích hợp lý của nhà đầu

tư, phần để tham gia thực hiện các chính sách xã hội của Đảng và Nhà nước, trợ

giúp người nghèo, còn lại phần lớn lợi nhuận được dùng để đầu tư phát triển. Theo

cơ chế lợi nhuận thì lợi nhuận có thể được chia cho các cá nhân và phải chịu thuế.

Vai trò chủ đạo của Nhà nước được thực hiện thông qua việc tiếp tục tăng

đầu tư từ ngân sách đi đôi với phát huy các khả năng đầu tư, đóng góp kinh phí

trong xã hội, hoàn thiện thể chế và đổi mới quản lý vĩ mô. Cụ thể hơn, Nhà nước có

các chính sách ưu đãi về thuế, tín dụng, đất đai, nhân lực,… đối với các cơ sở công

lập được chuyển đổi và các cơ sở ngoài công lập mới thành lập. Nhà nước tạo môi

trường phát triển, môi trường cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng theo pháp luật để

thúc đẩy các cơ sở công lập cũng như ngoài công lập phát triển cả về quy mô và

chất lượng. Đồng thời, Nhà nước tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra, phát huy

vai trò của các đoàn thể, tổ chức quần chúng, đặc biệt là các hội nghề nghiệp trong

việc giám sát hoạt động của các cơ sở cung ứng dịch vụ công được xã hội hoá.

Những nội dung trình bày trên đây đã cơ bản làm rõ cơ chế xã hội hoá cung

ứng dịch vụ công. Cơ chế mới này khác rõ rệt với cơ chế bao cấp. Áp dụng cơ chế

xã hội hoá, Nhà nước trút bỏ được gánh nặng bao cấp dai dẳng từ nhiều năm nay.

Một mặt hoạt động của các cơ quan nhà nước đã được giảm tải do một số công việc



50



do cơ quan nhà nước đảm nhận được chuyển sang cho các chủ thể phi nhà nước.

Mặt khác, việc xã hội hoá góp phần giảm biên chế, tinh gọn bộ máy nhà nước, qua

đó giảm chi cho ngân sách nhà nước. Các cơ sở công lập nếu không chuyển đổi sang

các hình thức dân lập, tư nhân hay doanh nghiệp thì được quyền tự chủ về tổ chức

và quản lý, tự hạch toán chi phí, cân đối thu - chi, không lệ thuộc vào ngân sách nhà

nước. Điều này đòi hỏi các cơ sở công lập đổi mới tư duy, áp dụng một cách thích

đáng tư duy kinh tế vào công tác quản lý để sử dụng có hiệu quả vốn nhà nước đầu

tư cho phúc lợi xã hội và các nguồn vốn được huy động theo pháp luật.

Cơ chế xã hội hoá cũng khác rõ rệt với cơ chế hoàn toàn thương mại hoá theo

thị trường. Điểm khác biệt nổi bật là tính chất hoạt động phi lợi nhuận của các cơ sở

cung ứng dịch vụ công (cả nhà nước và ngoài nhà nước). Một trong những mục tiêu

chủ yếu của việc thực hiện xã hội hoá cung ứng dịch vụ công của Đảng và Nhà nước

ta là thực hiện chính sách xã hội, đảm bảo sự tiếp cận với dịch vụ công của các đối

tượng chính sách, người nghèo,... Do vậy, Nhà nước đặc biệt khuyến khích phát

triển các cơ sở phi lợi nhuận. Ngay cả đối với các cơ sở hoạt động vì mục đích lợi

nhuận, Nhà nước rất đề cao trách nhiệm xã hội của các cơ sở này, đồng thời có các

chính sách khuyến khích để đảm bảo việc phục vụ xã hội có hiệu quả hơn.

Tuy nhiên, vẫn còn một số điểm chưa được làm rõ. Về vấn đề sở hữu, hiện

chưa có quy định rành mạch về sở hữu của một số loại hình cơ sở cung ứng dịch vụ

công như cơ sở bán công hoặc cơ sở công lập được chuyển đổi về hình thức nhưng

không được chuyển đổi về sở hữu (giao, cho thuê). Do vậy, vẫn còn dư địa cho bao

cấp. Về tính chất hoạt động, hiện cũng chưa phân định rõ sự khác biệt giữa các hoạt

động có tính chất lợi nhuận và phi lợi nhuận của các cơ sở cung ứng dịch vụ. Điều

đó trên thực tế đã góp phần gây ra tình trạng thương mại hoá quá mức trong một số

lĩnh vực như giáo dục, y tế, văn hoá,…

III. NHỮNG NHẬN THỨC KHÔNG ĐÚNG VỀ CƠ CHẾ XÃ HỘI HÓA

CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG

Do hàm ý tương đối rộng của khái niệm “xã hội hoá”, cho nên đã có những

cách hiểu khác nhau dẫn đến những nhận thức không đúng về cơ chế này. Đây là

một trong những nguyên nhân quan trọng hạn chế kết quả xã hội hoá cung ứng dịch

vụ công ở nước ta trong những năm qua.

III.1. Coi xã hội hoá là tư nhân hoá

Với ý nghĩa chung nhất, xã hội hoá cung ứng dịch vụ công tức là sự chuyển

giao một số dịch vụ công từ khu vực nhà nước sang khu vực ngoài nhà nước (khu

vực tư nhân), do vậy có ý kiến cho rằng xã hội hoá chính là tư nhân hoá. Xét từ góc

độ nội dung của cơ chế xã hội hoá, việc chuyển các cơ sở công lập thành các cơ sở



51



ngoài công lập và khuyến khích phát triển các cơ sở ngoài công lập cung ứng dịch

vụ công dễ gây ra cách hiểu lầm lẫn là tư nhân hoá. Cách hiểu này càng được củng

cố hơn khi tư nhân, nhất là dưới hình thức doanh nghiệp, được phép tham gia cung

ứng dịch vụ công. Tuy nhiên, điều khác biệt cơ bản với tư nhân hoá là xã hội hoá

vẫn nhấn mạnh trách nhiệm và đảm bảo sự chỉ đạo, điều hành của Nhà nước đối với

việc cung ứng các dịch vụ công. Đối với các cơ sở ngoài công lập, Nhà nước luôn

luôn khuyến khích hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận, được hiểu là lợi nhuận thu

được không chia hết cho các cá nhân mà chủ yếu dùng để đầu tư phát triển, thực

hiện các chính sách xã hội, trợ giúp người nghèo. Do vậy, việc hoạt động theo cơ

chế hoàn toàn thương mại hoá là hạn chế. Bên cạnh đó, vẫn còn một bộ phận không

nhỏ các cơ sở công lập không chuyển đổi sở hữu mà chỉ đổi mới cơ chế hoạt động,

cho nên không thể coi là tư nhân hoá.

Trên thực tế, trong những năm qua, chính nhận thức không đúng trên đã gây

ra những hệ quả tiêu cực trong một số lĩnh vực như giáo dục, y tế, văn hoá. Không ít

nơi đã xảy ra hiện tượng thương mại hoá tràn lan và không lành mạnh trong các lĩnh

vực này. Thí dụ, trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo là hiện tượng dạy thêm, học

thêm tràn lan, trong trường thì dạy hời hợt, ngoài trường thì dạy nhồi nhét, thu tiền

học cao, dạy và học chạy theo bằng cấp, thi cử, v.v. Trong lĩnh vực y tế là hiện

tượng giá thuốc chữa bệnh tăng cao bất hợp lý, sự lạm dụng kỹ thuật khám, chữa

bệnh đắt tiền ở các cơ sở y tế ngoài công lập, v.v. Những hiện tượng này được dư

luận xã hội hết sức quan tâm, bởi vì chúng có liên quan đến đời sống của đông đảo

người dân và là những vấn đề rất nhạy cảm. Có không ít người nghèo đáng ra được

Nhà nước trợ giúp lại không thể tiếp cận được với các dịch vụ công, hoặc nếu tiếp

cận được thì phải chịu những khoản chi phí vượt quá khả năng thực tế của mình.

Việc làm rõ hàm ý nội dung của cơ chế xã hội hoá sẽ góp phần khắc phục được

nhận thức sai lầm này.

III.2. Coi xã hội hoá chỉ là sự đóng góp tiền của, vật chất của nhân dân trong

điều kiện ngân sách nhà nước hạn hẹp

Như phân tích trên đây, việc thực hiện xã hội hoá cung ứng các dịch vụ công

góp phần giải quyết mâu thuẫn giữa khoản kinh phí bao cấp quá lớn về dịch vụ công

với ngân sách nhà nước còn rất hạn hẹp. Điều này có nghĩa là, thông qua xã hội hoá,

các khoản chi phí cho dịch vụ công được chia sẻ giữa ngân sách nhà nước với các

nguồn lực khác của xã hội, và trong chừng mực nào đó nó đòi hỏi có sự đóng góp

của nhân dân. Từ đây dẫn đến cách hiểu sai cho rằng xã hội hoá chỉ là biện pháp huy

động sự đóng góp thích đáng tiền của và phương tiện vật chất của nhân dân trong

điều kiện ngân sách nhà nước hạn hẹp, thực hiện phương châm “Nhà nước và nhân

dân cùng làm”. Tuy nhiên, như phân tích trong Phần III.1, cơ chế xã hội hoá không

đơn giản và đơn thuần như vậy. Chủ trương chung tại Nghị quyết 90/CP (1997) đã



52



khẳng định: “Xã hội hoá là mở rộng các nguồn đầu tư, khai thác các tiềm năng về

nhân lực, vật lực và tài lực trong xã hội”. Thủ tướng Chính phủ Phan Văn Khải,

trong bài phát biểu tại Hội nghị toàn quốc quán triệt Nghị quyết số 05/2005/NQ-CP

(ngày 26/7/2005), đã khẳng định: “Cần nhấn mạnh rõ ràng, xã hội hoá là huy động

sức mạnh vật chất, trí tuệ và tinh thần của toàn xã hội để đáp ứng tốt hơn nhu cầu

ngày càng cao của dân về giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục, thể thao, thực hiện tốt

hơn công bằng xã hội trong các lĩnh vực này”. Như vậy, các nguồn lực đóng góp

của nhân dân bao gồm cả nhân lực (trí tuệ, tinh thần và thể chất), vật lực và tài lực,

chứ không chỉ riêng tiền của và vật chất. Hơn thế nữa, xã hội hoá cung ứng dịch vụ

công không phải chỉ xuất phát từ điều kiện hạn hẹp của ngân sách nhà nước, cũng

không phải chỉ nhằm mục tiêu giải quyết tình trạng hạn hẹp của ngân sách nhà nước.

Khi nhân dân ta có mức thu nhập cao, ngân sách nhà nước dồi dào, thì vẫn phải thực

hiện xã hội hoá, bởi vì giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục, thể thao là sự nghiệp lâu dài

của nhân dân, sẽ phát triển không ngừng với nguồn lực to lớn của toàn dân.

Nhận thức không đúng trên đây cũng là nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình

trạng thương mại hoá quá mức trong một số lĩnh vực dịch vụ công. Do quan niệm

xã hội hoá là sự đóng góp về tiền của và vật chất, cho nên các chủ thể tham gia đóng

góp thường xuất phát từ lợi ích vật chất, tức là coi việc tham gia cung ứng dịch vụ

công như một hoạt động kinh doanh thực sự chứ không phải vì sự phát triển của

ngành và vì phúc lợi của xã hội. Trong một số trường hợp, sự phân chia quyền lợi

không rõ ràng đã gây ra những đổ vỡ, làm tổn hại đến xã hội. Những vụ tiêu cực

trong một số trường đại học dân lập xảy ra trong thời gian qua là thí dụ điển hình.

III.3. Coi xã hội hoá chỉ được thực hiện trong các tổ chức ngoài nhà nước cung

ứng dịch vụ công, còn các tổ chức của nhà nước cung ứng dịch vụ công thì

không cần thực hiện xã hội hoá

Nhận thức này bắt nguồn từ một hàm ý của xã hội hoá là cho phép sự tham

gia cung ứng dịch vụ công của các chủ thể ngoài nhà nước (hay ngoài công lập).

Tuy nhiên, đây chỉ là một trong số các nội dung của xã hội hoá. Như trên đã khẳng

định, cơ chế xã hội hoá hàm ý hai nội dung rất quan trọng là: (i) đổi mới hoạt động

của các cơ quan nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công; và (ii) huy động các

chủ thể ngoài nhà nước tham gia cung ứng dịch vụ công. Vì vậy, nếu hiểu xã hội

hoá chỉ được thực hiện trong các tổ chức ngoài nhà nước cung ứng dịch vụ công mà

không đề cập đến sự đổi mới hoạt động của các tổ chức của Nhà nước là thiên lệch,

không đầy đủ và có thể bóp méo những mục tiêu của xã hội hoá. Nghị quyết 90/CP

(1997) khẳng định: “Xã hội hoá là xây dựng cộng đồng trách nhiệm của các tầng

lớn nhân dân đối với việc tạo lập và cải thiện môi trường kinh tế, xã hội lành mạnh

và thuận lợi cho các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá. Ở mỗi địa phương, đây là

cộng đồng trách nhiệm của Đảng bộ, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, các cơ



53



quan nhà nước, các đoàn thể quần chúng, các tổ chức kinh tế, các doanh nghiệp

đóng tại địa phương và của từng người dân… Bên cạnh việc củng cố các tổ chức

của Nhà nước, cần phát triển rộng rãi các hình thức hoạt động do các tập thể hoặc

các cá nhân tiến hành trong khuôn khổ chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà

nước”. Trên thực tế, việc đổi mới hoạt động của các tổ chức của nhà nước có tầm

quan trọng không kém việc khuyến khích sự tham gia của các tổ chức ngoài nhà

nước.

Nhận thức không đúng nêu trên là nguyên nhân quan trọng dẫn tới hệ quả có

tính hai mặt sau đây: một mặt là sự phát triển tràn lan và có phần thiếu lành mạnh

của các cơ sở ngoài công lập trong một số lĩnh vực dịch vụ công; mặt khác là sự

chậm trễ trong việc đổi mới quản lý tại các cơ sở công lập. Nghị quyết số

05/2005/NQ-CP có nhận định: “Trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hoá, thể thao,

các cơ sở công lập chiếm tỷ trọng lớn vẫn áp dụng cơ chế quản lý như các cơ quan

hành chính nên đã không phát huy được tính năng động, tự chủ và trách nhiệm”. Hệ

quả chung là tốc độ xã hội hoá diễn ra chậm so với tiềm năng và chỉ tiêu định hướng

của Nghị quyết 90/CP.

IV. TÌNH HÌNH THỰC HIỆN XÃ HỘI HÓA CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG

IV.1. Đánh giá thành tựu

Tính đến nay, cơ chế xã hội hoá cung ứng các dịch vụ công đã được thực

hiện hơn 8 năm ở nước ta, chủ yếu trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hoá, và thể

dục thể thao. Nhìn lại quá trình thực hiện hơn 8 năm này, có thể rút ra một số đánh

giá chung về thành tựu như sau:

- Cơ chế mới đã góp phần tạo ra sự thay đổi cơ bản về nhận thức của xã hội,

nâng cao ý thức trách nhiệm, xây dựng cộng đồng trách nhiệm của người dân và mở

rộng sự tham gia của người dân chăm lo cho các lĩnh vực dịch vụ công được thực

hiện. Nó từng bước nâng cao nhận thức của các chủ thể khác nhau trong xã hội về

xu hướng xã hội hoá, các mục tiêu của xã hội hoá, các nội dung của cơ chế xã hội

hoá cũng như các giải pháp để thực hiện. Đây là cơ sở quan trọng để tạo ra sự thống

nhất của xã hội đối với cơ chế xã hội hoá cung ứng dịch vụ công.

- Tiềm năng và nguồn lực xã hội đã bước đầu được huy động cho phát triển

một số lĩnh vực dịch vụ công; tạo công ăn việc làm, ổn định đời sống cho hàng trăm

nghìn người.

- Khu vực công lập đã có những đổi mới về phương thức hoạt động. Khu vực

ngoài công lập phát triển với những loại hình và phương thức hoạt động mới, da

dạng, phong phú, góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ, nâng cao dân chí, chăm

sóc, bảo vệ sức khoẻ và cải thiện đời sống văn hoá cho nhân dân.



54