Chương 2: Dự án đầu tư và quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng

đầu t xây dựng. Đối với tài sản cố định loại đầu t xây dựng cơ bản bao gồm các công

trình xây dựng kể cả tự làm và thuê ngoài, con súc vật, mảnh vờn cây. Tiêu chuẩn và

nhận biết tài sản cố định theo quy định của quốc gia sẽ đợc nghiên cứu cụ thể ở phần

khấu hao tài sản cố định.

Thuật ngữ đầu t thờng đi kèm với dự án tạo nên khái niệm Dự án đầu t. Khái

niệm này đã đợc khái luận trong văn bản Luật Xây dựng và Quy chế Quản lý đầu t và

xây dựng (mục 2.4.2.1,c). Tuy nhiên, dự án nào cũng cần đầu t về nguồn lực vì vậy trên

thực tế khái niệm trên thờng chỉ cần dùng đến thuật ngữ Dự án là đủ, ví dụ nh dự án

khả thi. Trong quy chế đấu thầu, dự án đợc phân thành dự án đầu t và dự án không có

tính chất đầu t.

Dự án (Project) có điểm khác với hoạt động là: Dự án chỉ có tính tạm thời và duy

nhất còn hoạt động có tính đang tiếp diễn và lặp đi lặp lại.

Theo tiêu chuẩn ISO 9000 : 2000, dự án đợc định nghĩa là: Dự án là một quá trình

đơn nhất, gồm một tập hợp các hoạt động có phối hợp và đợc kiểm soát; có thời hạn bắt

đầu và kết thúc; đợc tiến hành để đạt đợc một mục tiêu phù hợp với các quy định, bao

gồm cả các ràng buộc về thời gian, chi phí và nguồn lực. Dự án đợc hiểu đơn giản là:

Một dự kiến công việc có thể nhận biết đợc và có khởi đầu và kết thúc; bao hàm một số

hoạt động có liên hệ mật thiết với nhau (tiêu chuẩn australia AS 1379 -1991).

2.1.2. Đầu t xây dựng và quan niệm về kết thúc quá trình đầu t

Đầu t xây dựng cơ bản trong lĩnh vực của ngành xây dựng thờng đợc hiểu là

đầu t vào các dự án có xây dựng công trình hay có thông qua các hoạt động xây

dựng (Hình 2-1).

Đầu t xây dựng công trình là loại hình đầu t rất phổ biến trong các ngành kinh

tế quốc dân cũng nh các doanh nghiệp. Đối với nhà thầu xây dựng còn có loại hình

dự án đa ra nhằm phục vụ cho đấu thầu và thực hiện quá trình thi công xây lắp của

mình, đó là loại hình dự án đầu t cho thi công.

Công tác xây dựng cơ bản hay quá trình xây dựng cơ bản là một phạm trù nhằm

nói đến toàn bộ các hoạt động xây dựng cụ thể để tạo ra tài sản cố định với một năng

lực phục vụ nhất định đợc quy định trong thiết kế. Các hoạt động đó chính là công tác

lập dự án, quy hoạch, khảo sát, thiết kế, thi công xây lắp, lựa chọn nhà thầu và giám sát

thi công,... đa công trình vào sử dụng.

Quá trình đầu t xây dựng là quá trình từ khi bỏ vốn để xây dựng đến khi thu đợc

lợi ích do khai thác sử dụng tài sản cố định đó. Quá trình đầu t đợc thực hiện theo

trình tự ba giai đoạn:

Chuẩn bị đầu t thực hiện đầu t vận hành khai thác tài sản đầu t

Để đạt đợc đúng mục đích đầu t, trớc hết cần phải có quan niệm đúng đắn và

hợp lý và thời điểm kết thúc quá trình đầu t. Kết quả của quá trình xây dựng cơ bản

chỉ là các tài sản cố định tạo ra dới dạng vật chất cụ thể, còn kết quả của quá trình đầu

t là những lợi ích thu đợc dới các hình thức khác nhau. Trên thực tế có hai ý kiến

46



khác nhau về giai đoạn cuối cùng của quá trình đầu t:

Hình thức

mua hoặc

đi thuê

Đầu t

cơ bản



Đầu

t



Tạo ra TSCĐ

(phơng tiện đạt

mục đích ĐT)



Tiến hành các công tác

xây dựng CB (hoạt động XD):

Lập dự án, khảo sát, TK, thi

công.. đa công trình vào sử

dụng.

Đầu t xây dựng cơ bản



Đầu t vận hành



(vốn, lao động)

TSCĐ đi vào

hoạt động và

sinh lợi



Hình 2.1: Sơ đồ quan hệ các khái niệm trong lĩnh vực đầu t

Quan niệm thứ nhất: Giai đoạn khai thác tài sản cố định là một quá trình từ khi

hoàn thành công tác xây lắp đến khi tài sản hoạt động đạt đợc những chỉ tiêu kinh tế

kỹ thuật đợc dự kiến trong thiết kế của dự án. Đây là quan niệm dựa trên quan điểm

mục đích của hoạt động đầu t là sinh lợi và tài sản đầu t yêu cầu phải hoạt động đến

mức dự kiến khi lập dự án. Quan niệm này tỏ ra có cơ sở đúng đắn hơn và thực tế đang

đợc nhiều nớc áp dụng, ví dụ ở các nớc đang phát triển nh Rumani, Liên Xô cũ

Quan niệm thứ hai: ở một số nớc, giai đoạn kết thúc này quan niệm ngắn hơn,

đơn giản hơn. Vận hành chạy thử và bàn giao xong công trình đợc xem là kết thúc

quá trình đầu t. Đây là quan niệm dựa trên sự vận động của vốn, không xét đến mức

độ hoạt động của tài sản cố định mà chỉ quan tâm đến thời điểm đa tài sản cố định

vào hoạt động.

Nh vậy, yêu cầu khi kết thúc quá trình đầu t, vốn dới dạng tiền tệ phải đợc

chuyển sang vốn dới dạng dạng tài sản. Trớc đây ở Ba lan, CHDC Đức thờng vận

dụng theo quan niệm này.

2.1.3. Nội dung cơ bản của kinh tế đầu t

Kinh tế đầu t là khoa học kinh tế có nhiệm vụ cung cấp nhận thức và kiến thức

khoa học nhằm giúp cho các nhà đầu t lựa chọn và ra quyết định về đầu t cũng nh

tổ chức quản lý và thực hiện quá trình đầu t nhằm đạt đợc hiệu quả mong muốn về

47



kinh tế xã hội và hiệu quả về tài chính một cách tốt nhất. Đồng thời, nó giúp cho các

nhà kinh tế, kỹ thuật, quản lý nắm đợc phơng pháp lập và phân tích, đánh giá đợc

hiệu quả và tính khả thi của dự án đầu t.

Nội dung nghiên cứu chủ yếu của kinh tế đầu t là:

1. Học thuyết về đầu t trong quá trình phát triển kinh tế của xã hội.

2. Quản lý đầu t, quản lý Nhà nớc và doanh nghiệp trong lĩnh vực đầu t.

3. Phơng pháp lập, phân tích và đánh giá dự án đầu t.

4. Tổng kết kinh nghiệm trong lĩnh vực đầu t của các nớc.

Trong quản lý Nhà nớc về kinh tế, quản lý đầu t giữ vai trò quan trọng hàng đầu,

nó mang tính chiến lợc phát triển của hệ thống. Vấn đề quản lý đầu t luôn đợc các

nhà quản lý quan tâm và nghiên cứu một cách thận trọng. Việc đầu t đúng mức, kịp

thời và đúng hớng sẽ làm cho hệ thống phát triển nhanh chóng, ngợc lại nếu đầu t

sai hớng, quá mức hoặc chậm trễ sẽ làm cho cả hệ thống suy thoái. Quản lý đầu t có

quan hệ chặt chẽ với các khâu quan trọng của hệ thống quản lý nh tài chính, lao động,

công nghệ, vật t, sản phẩm

Trên quan điểm đầu t phát triển nền kinh tế quốc dân, đầu t có hiệu quả trớc

hết phải đầu t đúng hớng, đúng mục tiêu, sử dụng tốt những tiềm lực của đất nớc,

đầy mạnh tiến bộ khoa học kỹ thuật, đảm bảo sự phát triển cân đối nhịp nhàng trong

toàn bộ nền kinh tế quốc dân ở trớc mắt cũng nh lâu dài.

Về phơng diện tài chính, đầu t phải đảm bảo hiệu suất của một đồng vốn cũng

nh khả năng quay vòng của nó. Đây là mối quan tâm hàng đầu của tất cả các Chủ đầu

t và đặc biệt là chủ đầu t thuộc lĩnh vực sản xuất kinh doanh.

Nội dung của quản lý đầu t đợc xem xét ở hai cấp độ là Nhà nớc, doanh nghiệp,

trong đó bao gồm các vấn đề về nguyên tắc, tổ chức bộ máy quản lý, chiến lợc, kế

hoạch, lập và thực hiện dự án, luật lệ chính sách, quy định, quản lý vốn và giá...

Đối với Nhà nớc cần quan tâm đến luật lệ, chính sách, quản lý quá trình và quản

lý vốn giá trong đầu t. Đối với các doanh nghiệp cần đi sâu quan tâm đến tổ chức quá

trình lập và thực hiện dự án đầu t. Việc quản lý của doanh nghiệp đối với đầu t cần

phải đạt đợc hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế - xã hội một cách tốt nhất trong

khuôn khổ của hành lang pháp luật.

2.2. Các hình thức phân loại về đầu t và dự án đầu t

2.2.1. Phân loại theo kế hoạch đầu t

Dự án đầu t đợc thực hiện theo kế hoạch ngắn hạn, trung hạn hay dài hạn. Thời

gian đầu t có thể rất khác nhau nhng thờng là dài, ví dụ 2 năm, 10 năm, 50 năm, 70

năm hoặc lâu hơn nữa.

Đầu t dài hạn thờng đợc quan niệm là từ 50 năm trở lên. Đây là hình thức đầu

t có ý nghĩa sâu sắc đối với sự phát triển mạnh mẽ của một nền kinh tế bền vững và

ổn định. Để các nhà đầu t hớng mạnh vào đầu t dài hạn cần phải tạo ra một môi

48



trờng thông thoáng, tình hình chính trị trong nớc ổn định, chính sách kinh tế mở cửa

và một hành lang pháp lý bảo đảm từng bớc hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế.

2.2.2. Phân loại theo Chủ đầu t và quan hệ quản lý của chủ đầu t

- Chủ đầu t là Nhà nớc, doanh nghiệp hoặc tổ chức kinh tế, t nhân. Trong

doanh nghiệp có doanh nghiệp Nhà nớc và doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế

khác, doanh nghiệp độc lập và liên doanh, doanh nghiệp trong nớc và quốc tế.

Chủ đầu t là ngời chủ sở hữu vốn, để tổ chức thực hiện dự án của mình.

Ngời đợc giao trách nhiệm trực tiếp quản lý và sử dụng vốn để thực hiện đầu t theo

quy định của pháp luật cũng đợc gọi là chủ đầu t.

Chủ đầu t xây dựng công trình là ngời sở hữu vốn (bỏ vốn đầu t) hoặc là ngời

đợc giao quản lý và sử dụng vốn để đầu t xây dựng công trình.

Chủ đầu t xây dựng công trình với các dự án sử dụng vốn, ngân sách Nhà nớc sẽ

do ngời quyết định đầu t quyết định trên cơ sở phù hợp với Luật Ngân sách Nhà

nớc. Chủ đầu t đối với các dự án sử dụng vốn tín dụng, các nguồn vốn khác, sử dụng

vốn hỗn hợp đợc quy định cụ thể trong các văn bản quản lý dự án đầu t xây dựng

hiện hành.

- Xét theo góc độ quản lý hay quan hệ quản lý giữa chủ đầu t với quá trình đầu

t, hoạt động đầu t chia thành đầu t trực tiếp và đầu t gián tiếp. Đầu t trực tiếp

đợc phân chia thành hai loại là đầu t phát triển và đầu t chuyển dịch.

Đầu t trực tiếp: là hoạt động đầu t mà ngời có vốn trực tiếp tham gia quản lý

quá trình thực hiện đầu t, vận hành kết quả đầu t và thu hồi vốn.

+ Đầu t phát triển: là loại đầu t bỏ vốn để nhằm nâng cao năng lực của các cơ sở

hiện có theo số lợng, chất lợng và tạo ra các năng lực sản xuất mới. Đây là hình thức

đầu t quan trọng để tạo ra việc làm mới, sản phẩm mới và thúc đẩy nền kinh tế phát triển.

+ Đầu t chuyển dịch: là việc mua cả doanh nghiệp hoặc mua lại cổ phần trong

một doanh nghiệp, xí nghiệp, công ty nào đó. Trờng hợp này, việc đầu t không làm

tăng năng lực sản xuất mà chỉ đơn thuần là việc chuyển quyền sở hữu các cổ phần của

doanh nghiệp. Hiện nay, ở nớc ta tiến hành cổ phần hoá các doanh nghiệp nhà nớc là

một hình thức đầu t chuyển dịch. Quyền sở hữu Nhà nớc toàn bộ tài sản của doanh

nghiệp đã và sẽ từng bớc chuyển sang các thành phần kinh tế khác.

Đầu t gián tiếp: Theo hình thức đầu t này, ngời bỏ vốn không trực tiếp tham

gia điều hành quản lý quá trình thực hiện và vận hành các kết quả đầu t (họ không

hay biết vốn của họ đợc sử dụng ở đâu và nh thế nào). Những ngời có vốn nhng họ

không biết kinh doanh, hoặc không có điều kiện tham gia hoạt động đầu t trực tiếp

thờng lựa chọn hình thức đầu t gián tiếp.

Hoạt động đầu t gián tiếp đợc biểu hiện dới nhiều hình thức khác nhau nh

mua các chứng chỉ có giá nh trái phiếu, tín phiếu để hởng lợi tức, các ngân hàng cho

t nhân vay để hởng lãi, các chính phủ thông qua các chơng trình tài trợ không hoàn

lại hoặc có hoàn lại với lãi suất thấp cho các chính phủ nớc khác.

49



2.2.3. Phân loại theo tầm quan trọng của dự án và quy mô giá trị đầu t

- Dự án đầu t nói chung và dự án đầu t xây dựng công trình nói riêng đợc phân

loại theo nguyên tắc căn cứ vào quy mô, tính chất và nguồn vốn đầu t.

Việc phân loại dự án đầu t theo Quy chế Quản lý đầu t và xây dựng số 52/CP

ngày 8/7/1999 kèm theo Nghị định số 12/CP ngày 5/5/2000 và tiếp tục đợc triển khai

cụ thể hoá trong Nghị định về Quản lý dự án đầu t xây dựng công trình số

16/2005/NĐ-CP nhằm phân cấp quản lý của Nhà nớc với các dự án đầu t xây dựng

trong nớc. Toàn bộ các dự án đầu t đợc phân làm ba nhóm là A, B, C trên cơ sở

phân loại theo lĩnh vực, ngành nghề và giá trị tổng mức vốn đầu t. ở mỗi một nhóm

đều có một đặc trng riêng và đợc phân chia thành bốn mức ứng với các khoảng mức

vốn đầu t nhất định tính theo tỷ đồng. Theo cách phân loại này, trớc hết thể hiện rõ

vị trí của dự án đầu t, từ đó phục vụ cho việc phân cấp thẩm định, xét duyệt dự án đầu

t để thông qua chủ trơng đầu t, ra quyết định đầu t hay cho phép đầu t.

Bảng 2-1

Phân loại dự án đầu t xây dựng công trình

(Theo Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 7/2/2005)

Tổng mức đầu t

TT



Loại dự án đầu t



(1)



(2)



1



2



3



4



5



6



50



Nhóm A

(3)



Các dự án đầu t xây dựng công trình thuộc lĩnh vực

bảo vệ an ninh, quốc phòng có tính chất bảo mật

Không kể

quốc gia, có ý nghĩa chính trị - xã hội quan trọng.

Các dự án sản xuất chất độc hại, chất nổ, hạ tầng khu mức vốn

công nghiệp.

Các DA: Công nghiệp điện, khai thác dầu khí, hoá

chất, phân bón, chế tạo máy, xi măng, luyện kim,

khai thác, chế biến khoáng sản, các DA giao thông, >600 tỷ

(cầu, cảng biến, cảng sông, sân bay, đờng sắt,

đờng quốc lộ), xây dựng khu nhà ở.

Các DA: Thuỷ lợi, giao thông (khác ở điểm 3), cấp

thoát nớc và công trình hạ tầng kỹ thuật, kỹ thuật

điện, sản xuất thiết bị thông tin, điện tử, tin học, hoá

dợc, thiết bị y tế, công trình cơ khí khác, sản xuất > 400 Tỷ

vật liệu, bu chính viễn thông.

Các DA: Công nghiệp nhẹ, sành, sứ, thuỷ tinh, in,

vờn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, sản xuất

nông, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, chế biến >300 tỷ

nông, lâm sản.

Các DA: Y tế, văn hoá, giáo dục, phát thanh, truyền

hình, xây dựng dân dụng khác (trừ xây dựng khu nhà >200 tỷ

ở), kho tàng, du lịch, thể dục thể thao, NCKH và các

DA khác.



Nhóm B

(4)



Nhóm C

(5)











30- 600



<30 tỷ



20 - 400



< 20 tỷ



15 - 300



<15 tỷ



7- 200



< 7 tỷ



Chú thích:

1. Các DA xây dựng trụ sở, nhà ở, nhà làm việc của cơ quan nhà nớc thực hiện

theo quyết định của Thủ tớng chính phủ.

2. Các DA nhóm A về đờng sắt, đờng bộ đợc phân đoạn theo chiều dài, cấp

đờng, cầu theo hớng dẫn của Bộ Giao thông vận tải.

- Đối với các dự án quan trọng quốc gia thì không kể quy mô và mức vốn đầu t là

bao nhiêu đều xếp vào dự án nhóm A. Đó là các dự án về an ninh quốc phòng có tính

chất bảo mật quốc gia, có ý nghĩa chính trị xã hội quan trọng, hạ tầng khu công

nghiệp, các dự án về sản xuất độc hại, chất nổ. Nh vậy, ngoài các dự án đặc biệt nói

trên, các dự án còn lại sẽ đợc phân làm bốn loại tuỳ theo tính chất và quy mô xây

dựng dự án. Trên cơ sở loại hình dự án và giá trị của tổng mức vốn đầu t, dự án đợc

xếp loại vào các nhóm A, B hay C (Bảng 2-1).

- Theo quy định hiện hành về tổng mức vốn đầu t của dự án cho thấy:

+ Nhóm C là nhóm có mức vốn thấp, trong đó loại dự án có quy mô lớn nhất có mức

vốn đến 30 tỷ đồng. Nhóm B có mức vốn trung bình, trong đó loại dự án có quy mô nhỏ

nhất có mức vốn là 7 tỷ đồng còn loại lớn nhất đến 600 tỷ đồng. Nhóm A có mức vốn cao

nhất, trong đó loại có quy mô nhỏ ít nhất phải trên 200 tỷ đồng...

+ Dới đây là một số ví dụ cụ thể của dự án thuộc nhóm B:

- Dự án xây dựng dân dụng (trừ khu nhà ở)

: Từ 7 200 tỷ đồng

- Dự án hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới

: Từ 15 300 tỷ đồng

- Xây dựng khu nhà ở

: Từ 30 600 tỷ đồng

- Dự án giao thông nh sân bay, cầu, đờng, quốc lộ...: Từ 30 600 tỷ đồng

+ Các trờng phổ thông nằm trong quy hoạch (không kể mức vốn) quy định thuộc

nhóm C và đợc xếp loại ở mức cao nhất (mục 3, Bảng 2-1).

2.2.4. Các hình thức phân loại khác

Đầu t theo góc độ trình độ kỹ thuật, theo góc độ tái sản xuất tài sản cố định, theo

nguồn vốn, theo cơ cấu đầu t, bao gồm:

Đầu t theo chiều rộng và theo chiều sâu, đầu t theo tỷ trọng các phần trong tổng

mức vốn đầu t, đầu t mới (xây dựng, mua sắm tài sản cố định loại mới), đầu t lại

(thay thế, cải tạo tài sản cố định hiện có), đầu t theo nguồn vốn ngân sách Nhà nớc,

nguồn vốn ODA (vốn hỗ trợ phát triển chính thức), nguồn vốn FDI (vốn đầu t trực

tiếp của nớc ngoài), nguồn vốn BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao)

2.3. Quy chế quản lý đầu t và xây dựng

Quản lý đầu t là một tập hợp các biện pháp của Chủ đầu t để quản lý quá trình

đầu t theo trình tự nhất định và mục tiêu đã định. Kinh tế đầu t cũng nh quản lý đầu

t là quá trình tổng hợp và có tính chất liên ngành. Thực tế với ngành xây dựng, quản

lý đầu t và quản lý xây dựng phải thống nhất liên quan chặt chẽ với nhau và nằm

trong một quy chế chung Quy chế Quản lý đầu t và xây dựng. Trong quản lý một

51



dự án đầu t xây dựng công trình thì việc quản lý đầu t thực chất là quản lý đầu t xây

dựng công trình. T tởng chỉ đạo biên soạn quy chế này là: Quản lý các hoạt động xây

dựng và quản lý hoạt động đầu t cần phải có sự quản lý thống nhất để đạt đợc mục

đích của đầu t; việc tách riêng rẽ quá trình đầu t và quá trình xây dựng ra chỉ có ý

nghĩa trong việc nghiên cứu đánh giá và hoàn thiện các quá trình riêng biệt.

Tuy nhiên, theo các nhà quản lý thì quản lý đầu t và quản lý xây dựng là hai mặt

của một vấn đề có quan hệ rất mật thiết với nhau, nhng đối tợng và mục tiêu của

chúng lại khác nhau. Chính vì vậy không nên nhất thiết gộp vào một lĩnh vực trọng văn

bản nh hiện nay. Cần nghiên cứu tách lĩnh vực quản lý đầu t và quản lý xây dựng

thành hai vấn đề riêng, nhằm đảm bảo sự thông thoáng rõ ràng về thủ tục hành chính,

đồng thời nâng cao đợc tinh thần trách nhiệm quản lý thống nhất Nhà nớc trong mỗi

lĩnh vực của ngành.

Trong cơ chế đổi mới, phát triển nền kinh tế thị trờng có định hớng ở nớc ta hiện

nay, việc quản lý đầu t và xây dựng đang đợc thực hiện theo Nghị định 52/1999/NĐCP Quy chế quản lý đầu t và xây dựng gọi tắt là Quy chế quản lý 52/CP; Nghị định

sửa đổi và bổ sung tiếp theo quy chế này là: Nghị định 12/CP tháng 5/2000 và Nghị định

07/CP tháng 1/2003, Nghị định 16/CP/2005/tháng 2/2005,...

2.3.1. Mục đích và yêu cầu

Mục tiêu chiến lợc phát triển kinh tế xã hội theo định hớng Xã hội chủ nghĩa

trong giai đoạn hiện nay là: Thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo định hớng công

nghiệp hoá, hiện đại hoá, đẩy nhanh tốc độ tăng trởng kinh tế, nâng cao đời sống vật

chất, tinh thần của nhân dân. Với mục tiêu trên, thực hiện quy chế này nhằm tăng cờng

quản lý đầu t có hiệu quả và quản lý quá trình xây dựng theo đúng trình tự thủ tục đầu

t, bảo đảm các yêu cầu cơ bản cho sự phát triển ngành xây dựng trong cơ chế thị trờng

vể trớc mắt cũng nh lâu dài, cụ thể là:

1. Quản lý đầu t trớc hết nhằm khuyến khích các thành phần kinh tế đầu t sản

xuất kinh doanh phù hợp với chiến lợc và quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của

đất nớc trong từng thời kỳ.

2. Quản lý sử dụng nguồn vốn đầu t do Nhà nớc quản lý đạt hiệu quả cao nhất.

3. Trong dự án xây dựng, cần quản lý chặt chẽ theo các yêu cầu sau:



+ Xây dựng phải theo quy hoạch xây dựng và kiến trúc.

+ Công trình xây dựng yêu cầu phải bền, vững, mỹ quan.

+ Xây dựng phải bảo đảm môi trờng sinh thái.

+ Thực hiện và tạo môi trờng cạnh tranh lành mạnh.

+ Đẩy mạnh áp dụng công nghệ tiên tiến.

+ Bảo đảm chất lợng và thời hạn xây dựng với chi phí hợp lý.

+ Thực hiện bảo hành, bảo trì công trình.

4. Thực hiện chống tham ô, lãng phí, thất thoát vốn đầu t và xây dựng.

52



2.3.2. Nguyên tắc cơ bản trong quản lý đầu t và xây dựng

- Phân định rõ chức năng quản lý cũng nh trách nhiệm và quyền hạn, phân cấp

quản lý.

- Thực hiện quản lý theo dự án, theo quy hoạch đối với dự án về quy hoạch và theo

quy định về pháp luật. Quản lý chặt chẽ các dự án theo trình tự đầu t xây dựng và các

quy định với từng loại vốn thuộc khu vực Nhà nớc quản lý (vốn ngân sách, tín dụng,

kể cả vốn bảo lãnh, vốn doanh nghiệp nhà nớc),

- Đối với nhân dân, Nhà nớc chỉ quan tâm quản lý ba vấn đề chính có liên quan

đến môi trờng, xã hội là: Quy hoạch, kiến trúc và môi trờng sinh thái.

Nghị định bổ sung 07/2003/CP của Chính phủ về quản lý đầu t đợc coi là bớc

tiếp tục thực hiện cải cách hành chính trong lĩnh vực đầu t xây dựng nhằm hình thành

thể chế kinh tế phù hợp với yêu cầu phát triển của thị trờng xây dựng, trong đó đã

tách biệt đợc chức năng của Nhà nớc ra khỏi quản lý sản xuất kinh doanh trong hoạt

động đầu t và đầu t xây dựng của các doanh nghiệp Nhà nớc.

Thực hiện và triển khai Luật xây dựng năm 2003, năm 2005 Chính phủ đã ban

hành Nghị định về Quản lý dự án đầu t xây dựng công trình số 16/2005/NĐ-CP ngày

7/2/2005, Nghị định về Quản lý chất lợng công trình xây dựng số 209/2004/NĐ-CP

ngày 16/12/2004,...

2.3.3. Đối tợng quản lý đầu t và xây dựng

- Các đối tợng dự án cần phải đợc quản lý đầu t và xây dựng theo quy chế là

các dự án đầu t xây dựng, bao gồm dự án xây dựng mới, cải tạo, sửa chữa, nâng cấp,

các dự án đầu t mua sắm (tài sản có lắp đặt và không cần có lắp đặt, sản phẩm công

nghệ khoa học mới), các dự án về quy hoạch đều do Nhà nớc quản lý. Chú ý, đối với

dự án đi thuê tài sản cố định không thuộc đối tợng của quản lý đầu t và xây dựng

theo Quy chế trên.

- Các loại hình dự án kể trên và các công trình xây dựng, khi sử dụng vốn Nhà nớc

đều phải thực hiện theo quy chế này. Về nguyên tắc các dự án này đều phải tiến hành

thẩm định về quy hoạch, quy chuẩn xây dựng, tiêu chuẩn xây dựng, sử dụng đất đai, tài

nguyên, bảo vệ môi trờng sinh thái, phơng án tài chính, giá cả, hiệu quả đầu t.

Với các dự án đầu t của cơ quan đại diện Việt nam ở nớc ngoài nh Đại sứ

quán, các công trình cơ mật thuộc an ninh quốc phòng, dự án mua sở hữu bản quyền

thì phần lập dự án đầu t vẫn phải thực hiện theo Quy chế.

- Loại đối tợng đầu t và xây dựng tuy không sử dụng vốn Nhà nớc nhng vẫn

phải chịu sự quản lý một phần nào theo Quy chế.

Ví dụ: Nhà nớc chỉ quản lý xây dựng đối với các dự án đầu t của ngời Việt

Nam định c ở nớc ngoài và ngời nớc ngoài thờng trú tại Việt nam. Nhà nớc chỉ

quản lý thông qua việc đăng ký kinh doanh, cấp giấy phép xây dựng đối với các dự án

đầu t của t nhân, tổ chức kinh tế không thuộc doanh nghiệp nhà nớc.

Khi đầu t xây dựng nhà ở riêng lẻ của dân, nhà nớc chỉ quản lý đối với việc cấp

phép xây dựng.

53



2.4. Quản lý đầu t và xây dựng theo trình tự đầu t

2.4.1. Trình tự đầu t và xây dựng

Thực hiện đúng trình tự đầu t và xây dựng là nguyên tắc cơ bản bắt buộc trong

việc quản lý đầu t và xây dựng. Nh trên đã phân tích, trình tự đầu t cơ bản bao gồm

ba giai đoạn: Chuẩn bị đầu t Thực hiện đầu t Khai thác tài sản đầu t.

Với một dự án đầu t, ở giai đoạn chuẩn bị đầu t vấn đề quan trọng là phải lập ra

dự án đầu t trên cơ sở các điều kiện thực tế của dự án. Trình tự đầu t mang tính tổng

quát với các đối tợng đầu t sẽ là:

Chuẩn bị đầu t

Lập DAĐT



Thực hiện đầu t



Thực hiện dự án Khai thác tài sản đầu t

ầ

Vận hành DAĐT

Việc quản lý đầu t và xây dựng đợc quản lý thống nhất theo các Điều lệ hay

Quy chế hiện hành trong từng thời kỳ. Từ 1981 đến nay, trong lĩnh vực này, chúng ta

đã thể nghiệm năm lần xây dựng quy chế (trớc đây là điều lệ) và ngày càng nâng cao

đợc nhận thức và tăng cờng hiệu quả trong công tác quản lý:

- Điều lệ Quản lý xây dựng cơ bản 232/CP ngày 6/6/1981.

và Nghị định 237/CP ngày 19/9/1985.

- Điều lệ Quản lý đầu t và xây dựng 385/HĐBT ngày 7/11/1990.

- Điều lệ Quản lý đầu t và xây dựng 177/CP ngày 20/10/1994.

- Điều lệ Quản lý đầu t và xây dựng 42/CP ngày 16/7/1996

và Nghị định 92/CP ngày 23/8/1997

- Quy chế Quản lý đầu t và xây dựng 52/CP ngày 8/7/1999

và Nghị định 12/CP ngày 5/5/2000, Nghị định 07/CP ngày 30/1/2003.

Bắt đầu từ năm 2004, chúng ta sẽ thực hiện quản lý thống nhất lĩnh vực xây dựng

và các hoạt động đầu t xây dựng công trình trong ngành xây dựng theo văn bản pháp

luật cao nhất là Luật Xây dựng đã đợc Quốc hội thông qua năm 2003. Quản lý

thống nhất hoạt động đầu t và đấu thầu trong xây dựng đợc thực hiện theo các văn

bản Nghị định của Chính phủ ban hành: Nghị định 16/2005/NĐ-CP ngày 7/2/2005 về

Quản lý dự án đầu t xây dựng công trình và Nghị định 209/2004/NĐ-CP ngày

16/12/2004 về Quản lý chất lợng công trình xây dựng,...

Giai đoạn bắt đầu công cuộc đổi mới kinh tế chuyển từ nền kinh tế chỉ huy (sản

xuất hàng hóa tập trung) sang kinh tế thị trờng chúng ta thực hiện theo Nghị định

385/HĐBT với quy định về trình tự xây dựng là:

Chuẩn bị đầu t - Chuẩn bị xây dựng - Giai đoạn xây lắp.

54



Theo nghị định này ta nhận thấy rằng: Do đã đồng nhất khái niệm đầu t cơ bản

với xây dựng cơ bản nên dẫn đến điều lệ cha đầy đủ về nội dung nếu xét theo quá

trình đầu t cơ bản. Ngoài ra, điều lệ này có một số nội dung không cần thiết nếu xét

theo quá trình xây dựng cơ bản. Quan niệm trình tự không rõ ràng đã gây nhiều khó

khăn cho công tác quản lý cũng nh thực hiện, cụ thể là khó tuân thủ, gò bó, cứng

nhắc, vận dụng dễ sai lệch. Ví dụ, trên thực tế đã xảy ra hiện tợng: Với dự án nhỏ hay

công trình nhỏ, nếu áp dụng máy móc theo trình tự đó sẽ gây cản trở chậm trễ cho

công tác xây dựng cơ bản. Đối với dự án lớn lại diễn ra tình trạng vừa thiết kế vừa thi

công. Theo 385/HĐBT cũng nh 232/CP, giai đoạn cuối đều là giai đoạn xây lắp công

trình và chỉ đợc tính từ khi khởi công xây dựng công trình chính đến khi hoàn thành

bàn giao công trình đa vào sử dụng.

Nghị định 232/CP là nghị định tơng đối toàn diện, đồng bộ về quản lý xây dựng

điển hình phục vụ cho thời kỳ bao cấp với kế hoạch hoá một cách khô cứng.

Nghị định 385/HĐBT nói chung không đáp ứng đợc yêu cầu đổi mới trong công

tác quản lý vì còn mang nặng cơ chế quản lý tập trung của thời bao cấp, thể hiện ở chỗ

coi việc đầu t xây dựng cơ bản phải thực hiện theo kế hoạch hoá toàn diện và đồng

bộ. Nh vậy, có thể nói thời bao cấp của quản lý xây dựng cơ bản với phơng thức

quản lý truyền thống là Ban quản lý công trình hay còn gọi là Ban kiến thiết hoặc bên

A kéo dài đến tháng 10 năm 1994.

Từ Nghị định 385/HĐBT tiến tới Nghị định 177/CP là một sự thay đổi về chất.

Quy chế quản lý đầu t và xây dựng 52/CP ra đời là kết quả của sự đổi mới t duy cho

phù hợp với quan niệm mới về đầu t nhằm thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá.

Nó là sản phẩm kế thừa chủ yếu là sau điều lệ 177/CP và điều lệ 42/CP. Từ năm 1994

đến nay, quy định về trình tự đầu t và xây dựng đợc thống nhất và thực hiện theo ba

giai đoạn:

Chuẩn bị đầu t Thực hiện đầu t Kết thúc xây dựng đa công trình (dự

án) vào khai thác sử dụng.

Về nguyên tắc, thực hiện theo trình tự đầu t xây dựng là một trong nguyên tắc cơ

bản, quan trọng trong công tác quản lý đầu t. Việc thực hiện quá trình đầu t và xây

dựng phải tiến hành lần lợt theo trình tự ba giai đoạn có nghĩa là tuần tự. Trên thực tế,

việc vận dụng thực hiện có thể cho phép linh động nếu đợc ngời có thẩm quyền

quyết định đầu t ra quyết định. Tuy nhiên, các công việc ở giai đoạn chuẩn bị đầu t

hầu nh là bắt buộc phải thực hiện một cách tuần tự. Riêng với các công việc trong hai

giai đoạn còn lại, có thể thực hiện tuần tự, gối đầu, xen kẽ tuỳ theo điều kiện cụ thể hay

tính chất quy mô của từng dự án.

Một nguyên tắc bắt buộc nữa trong việc triển khai thực hiện trình tự đầu t và xây

dựng là nguyên tắc hoàn vốn khi kết thúc đầu t. Theo quy định, chủ đầu t phải có

trách nhiệm thu hồi và hoàn trả vốn đối với các dự án có yêu cầu phải thu hồi vốn. Đối

với dự án mà Chủ đầu t có trách nhiệm hoàn trả vốn và trả nợ vay thì nguồn vốn để

hoàn trả vốn đầu t đợc lấy từ khấu hao cơ bản, một phần lợi nhuận và các nguồn vốn

55



khác (nếu có).

Nguyên tắc này tuy cha nêu đầy đủ đợc mục tiêu đầu t nhng đã phần nào thể

hiện đợc quan niệm đổi mới trong đầu t. Theo quan niệm đầy đủ, tiên tiến hiện nay,

mục tiêu đạt đợc của đầu t là hoàn vốn và sinh lợi.

2.4.2. Nội dung theo ba giai đoạn của Quy chế quản lý đầu t

2.4.2.1. Giai đoạn chuẩn bị đầu t

a. Nội dung và trình tự thực hiện các công việc

Nội dung công việc trong giai đoạn này thực hiện theo thứ tự sau đây:

Nghiên cứu thị trờng, khả năng đầu t và lựa chọn địa điểm xây dựng:

1. Nghiên cứu xác định sự cần thiết và quy mô đầu t.

2. Thăm dò nghiên cứu thị trờng để xác định đầu vào, đầu ra, xác định các điều

kiện và khả năng thực hiện dự án đầu t: Nhu cầu tiêu thụ, cạnh tranh sản phẩm, các

nguồn cung ứng, nguồn vốn đầu t và lựa chọn hình thức đầu t.

3.Tiến hành các công việc có liên quan đến xây dựng công trình: Điều tra, khảo

sát, chọn địa điểm xây dựng.

Lập dự án đầu t: Lập báo cáo đầu t (báo cáo nghiên cứu tiền khả thi), lập dự

án đầu t (báo cáo nghiên cứu khả thi) hoặc báo cáo kinh tế kỹ thuật tuỳ thuộc vào

mức vốn đầu t , tầm quan trọng của từng loại dự án, do chủ đầu t chịu trách nhiệm

lập (tự làm hoặc thuê t vấn làm) và trình duyệt.

Thẩm tra, thẩm định dự án đầu t (không áp dụng với báo cáo kinh tế kỹ thuật)

và phê duyệt dự án đầu t (với vốn Nhà nớc thì có quyết định chủ chơng đầu t và

quyết định cho phép đầu t, với vốn của các thành phần kinh tế khác thì có phê duyệt

dự án - tức cho phép làm).

b. Nội dung cơ bản khi duyệt và ra quyết định đầu t

1. Mục tiêu đầu t, xác định Chủ đầu t, hình thức quản lý dự án.

2. Quyết định những vấn đề về công nghệ xây dựng và môi trờng, xã hội, tài

nguyên có liên quan: Địa điểm, diện tích đất sử dụng, phơng án bảo vệ môi trờng, kế

hoạch tái định c và phục hồi (nếu có); công nghệ, công suất thiết kế, phơng án kiến

trúc, tiêu chuẩn kỹ thuật và cấp công trình; chế độ khai thác và sử dụng tài nguyên quốc

gia (nếu có).

3. Tổng mức đầu t, nguồn vốn đầu t, khả năng tài chính và kế hoạch vốn. Tổng

mức đầu t (tổng mức vốn đầu t GTMĐT) là toàn bộ chi phí đầu t và xây dựng.

4. Phơng thức thực hiện dự án. Nguyên tắc phân chia gói thầu và hình thức lựa

chọn nhà thầu (dự án nhóm C).

5. Thời gian xây dựng, các mốc tiến độ chính trong triển khai dự án; trong đó chỉ

rõ mốc thời gian chậm nhất để khởi công và hoàn thành đa công trình vào khai thác

sử dụng.

6. Các u đãi hỗ trợ của Nhà nớc mà dự án đầu t có thể đợc hởng theo quy chế

hiện hành. Xác định các mối quan hệ và trách nhiệm của các cơ quan ban ngành có

56